南方应急研究 九月刊

当前世界百年变局加速演进，国际环境发生深刻变化，我们前进道路上还面临很多风险挑战。我们要围绕推动高质量发展，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力加大宏观调控，着力扩大国内有效需求，着力激发经营主体活力，不断推动经济运行持续好转、内生动力持续增强、社会预期持续改善，切实防范化解重大风险，努力实现全年经济社会发展目标。

我们要围绕推进高水平对外开放，继续全面深化改革，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，推动共建“一带一路”高质量发展，畅通国内国际双循环，使经济发展更有韧性、更有活力。

我们要围绕满足人民日益增长的美好生活需要，加大民生保障力度，着力扩大就业，解决好人民群众急难愁盼问题，加强对困难群体兜底帮扶，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，扎实推进共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

——习近平总书记在庆祝中华人民共和国成立74周年招待会上的讲话

卷首语

应急日历

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04

专家之声

我国林火风险面临的“三个根本性转变”和应对策略······

案例与警示

风雨同舟 众志成城——大数据应急、“三人小组”防范，助力东莞防御15年来最强降水·························

知识厨房

古人如何抗击台风？············································

技术视窗

消防员智慧训练考核系统······································

CONTENTS

目录

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王点

谢裕华、黄安迪

付炯贤、黄宏捷

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05

国外台风灾害防御···············································

国际视野

当年当月

从“9.11事件”看美国政府的危机管理·························

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应急文化

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学术前沿

公共危机情境下政府信息供给与公众信息

需求差距分析·····················································

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案例与警示

Cases and Warnings

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南方应急研究

案例与警示

2023年9月8日深夜，设在东莞市应急管理局的“市三防指挥部”依然是灯火通明，即使当日下午16时03分全市解除暴雨预警，但继续落实台风安全防范工作仍在研究当中。7日，这里一直处于忙碌状态，现场指挥、视频调度、电话询问等交集在一起，一双双眼睛盯着巨型显示屏，屏幕上滚动着全市防汛动态数据与实时情况，值守人员通宵作战。

这场豪雨影响着整座城市，绷紧了人们的神经。东莞出现特大暴雨降水，此次过程具有“特大暴雨范围广、多地雨量破记录、强降水时间长”的特点，是东莞15年来最强降水。

大数据提升应急响应效能，“三人小组”值守精准防范……战斗的号角响彻莞邑大地，以雨为令、闻汛而行，全市各职能部门、各镇街守护一线，他们勇当暴雨中的城市守护者，用责任和担当擦亮平安底色。全市众志成城，迎战强降雨，为这座城市注入满满的正能量。

暴雨来袭，水漫城市，东莞遇15年来最强降水。

2023年9月7日晚上，一段视频刷屏朋友圈，凤岗镇多处出现严重水浸，眼前是一片汪洋大海，水已漫过抛锚在路边的轿车车窗。此时，在凤岗镇多个路段，雨水汹涌，涌向街道、店铺。

暴雨、水浸、堵车，让凤岗消防部门一名出警的消防队员颇感焦灼，路面排起了车流长龙，水浸很深，车辆无法靠近地势低洼处，他与队友正想方设法赶赴最前线。

22时53分，凤岗政府发出紧急提醒：凤岗降雨已达“特大暴雨”级别，最大时雨强达到80厘米，且预计降雨持续，多个区域发生严重的洪涝灾害请市民朋友们非必要不外出。

同为临深片区的塘厦、清溪等镇，已感受暴雨的强力冲击，快速响应，落实各项防御工作。21时25分，塘厦镇三防指挥所将防暴雨应急响应调整为防汛Ⅳ级应急响应。21时30分，清溪镇三防指挥所将防汛Ⅳ级应急响应提升为防汛Ⅲ级应急响应。其他镇街都行动起来，做好战斗的准备。

在市三防指挥部，作为全市三防指挥的“中枢神经”，从市三防指挥部于9月7日20时30分将防暴雨应急响应调整为防汛Ⅳ应急响应开始，23时调整为防汛Ⅲ级响应，这意味着战斗持续加码。东莞发布全市暴雨橙色预警，要求各镇街（园区）和有关部门，按应急响应要求切实做好暴雨洪水防御工作；各级防汛责任人要上岗到位，紧盯水雨风情，强化应急值守和会商分析，及时转移受灾群众，确保人民群众生命安全。

案例：

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备。

在市三防指挥部，作为全市三防指挥的“中枢神经”，从市三防指挥部于9月7日20时30分将防暴雨应急响应调整为防汛Ⅳ应急响应开始，23时调整为防汛Ⅲ级响应，这意味着战斗持续加码。东莞发布全市暴雨橙色预警，要求各镇街（园区）和有关部门，按应急响应要求切实做好暴雨洪水防御工作；各级防汛责任人要上岗到位，紧盯水雨风情，强化应急值守和会商分析，及时转移受灾群众，确保人民群众生命安全。

“东江干支流水位均有不同程度涨幅，东莞市石马河涨幅较大。”

市三防指挥部要求紧盯重点区域、关键项目。在河口水闸、樟村水闸、南畬塱排站、峡口水闸、企石水闸、同沙水库、黄牛埔水库等，一线人员在争分夺秒地落实防御台风工作，灯光照着一线人员，拉成长长的身影。

这注定是一个不眠夜。

朋友圈持续刷屏着暴雨预警、水位动向、安全提示、一线报道。救援人员进入深水区冒雨背出老人，救助被困群众，清理倒塌树木，消除路面障碍等场景浮现在眼前。这场暴雨，使整座城市充满力量，亦充满温暖。

从市三防指挥部于9月7日20时30分将防暴雨应急响应调整为防汛Ⅳ应急响应，23时调整为防汛Ⅲ级响应，到8日13时05分将麻涌、望牛墩等9个镇街暴雨红色预警降级为橙色，其余镇街暴雨预警降级为黄色，再到8日16时03分全市解除暴雨预警，这得益于东莞发挥大数据平台的积极作用，充分运用在应急响应领域。

预警降级为黄色，再到8日16时03分全市解除暴雨预警，这得益于东莞发挥大数据平台的积极作用，充分运用在应急响应领域。

今年4月27日，东莞试行强降雨灾害预警“叫应”工作机制，切实做好全市防灾减灾工作，有效缩短从暴雨预警发布到实施防灾减灾措施的时间，最大限度地降低人民群众生命财产损失。东莞结合有关规定以及近年“龙舟水”防御工作经验，建立直达基层责任人的强降雨灾害预警“叫应”机制。气象、应急部门通知暴雨影响区域党政领导及责任人，必要时通知同级党政领导。基层责任人在接到预警信息后采取应急处置措施。

一场时间急、任务重的防汛救灾防御战在全市迅速展开。

备受关注的是内涝积水问题，这是关乎到民生大事。经统计，全市出现86处积水点，针对积水没消退的路涵隧道，东莞落实“三人小组”值守并做好现场处置工作。

“三人小组”是由水务、城管、交警或水务、交通（公路）、交警等三个部门组成，负责易涝点、积水点的预防、现场处置及其相关管理工作。其中，水务部门担任组长，负责统筹协调防御工作，制定台账和预案，督促“三人小组”成员及时到岗履职，按要求报送积水处置情况信息；城管、交通（公路）、交警等部门，要服从组长（水务部门）的指挥；“三人小组”的值班领导为行业总负责人，负责督促行业有效开展各项工作；属镇街（园区）管辖的易涝点、积水点，可根据属地党委政府要求调整“三人小组”具体小组成员。

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次，巡查管养道路5805.118公里，桥梁3770座次，隧道79座次；市消防救援支队出动1377人次，处置强降雨相关警情224宗，转移营救1779人；市农业农村局疏通农田排水沟渠，做好农业生产各项防洪安全措施；市轨道交通局加强对工地工点巡查，加强值班值守，做好应急救援处置准备；东莞水文测报中心密切关注雨水情动态，紧盯流域水情，为预警预报工作积累经验和数据。

这是一场强降雨的防御战，一场与内涝积水的战斗，不仅是对一座城市筑牢防洪能力的考验，亦是对职能部门应急处置的检验。全市扭成一股绳，众志成城，逆风而行，合力守护家园。

顶着风雨，踩着深水，消防救援人员进入暴雨积水区，有人背着老人，有人为其撑伞，温暖的镜头定格在暴风雨战斗中。

9月7日22时51分，凤岗镇五联新村由于暴雨积水严重，一名90多岁行动不便老人被困楼上需要紧急疏散。接警后，凤岗消防救援人员立即赶赴现场组织救援，大家合力将老人转移至一公里处的村委会，移交至村委会进行安置。在风雨中，消防救援人员为群众撑起“平安伞”。

受台风“海葵”影响，东莞多地遭遇强降雨袭击，导致塘厦、清溪、虎门等多地受灾，多地出现严重积水内涝，交通受阻，人员、车辆被困等情况，接到警情后，东莞市消防救援支队闻汛出动迅速展开救援。

8日凌晨，塘厦消防救援人员紧急赶往辖区低洼城中村，在救援车辆无法到达的情况下，以身作桨推着救生艇展开搜救。他们硬为群众蹚出一条“平安路”，在短短一个多小时内，成功救出40余名受困群众。

领导为行业总负责人，负责督促行业有效开展各项工作；属镇街（园区）管辖的易涝点、积水点，可根据属地党委政府要求调整“三人小组”具体小组成员。

今年8月24日，东莞市政府办公室印发《东莞市路面内涝积水防御工作方案》的通知，推出了“三人小组”值守举措。

“三人小组”值守，是东莞以精准防范落实强降雨防御工作，守护人民群众生命财产的剪影。东莞进一步压实各级各部门责任，启动部门联合值守，全力以赴做好强降雨防御工作。

各职能部门拧成一股绳，将各项工作做细做实。市三防办、市应急管理局切实加强防御工作统筹，市三防指挥部副指挥、市应急管理局主要领导坐镇指挥，视频调度重点镇街，督导内涝、地质灾害、地下车库等防御工作。

市气象局加密监测，滚动发布实况和预报信息，及时启动暴雨红色双重“叫应”机制；市水务局加强水利工程调度，做好水闸水库泄洪工作，派出9个防汛督导组开展督导检查。

市城管局出动42900人次，清理下水口18613处，易涝点值守181人次，修剪加固树木564株，排查城镇燃气场站161处等；市住建局印发防御通知，出动1748人次，做好行业人员应急转移；市自然资源局落实地质灾害风险隐患巡排查、值班值守、灾害预警等工作，共出动166人次，巡排查93点次；市交通局出动检查人员约807人次，巡查管养道路5805.118公里，桥梁3770座次，隧道79座次；市消防救援

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应急抢险一线；交警指挥路面交通，引导车辆通行避免被水淹；铁骑队员遇到水淹路面，雨中执勤，疏堵保畅；水务工作人员启动强排水设备，严防内涝；教育工作者密切关注最新气象预警信息，作出应急工作指引；还有小区保安巡查停车位积水，及时排水处置……“我们都在！”这有力的声音，正是给予群众平安守护的最好回应。

今年以来，东莞落实“公共安全治理模式向事前预防转型”的精神，坚持立足防大灾、抗大险，始终把防汛工作摆在突出重要位置。东莞市应急管理局坚持底线思维、极限思维，围绕风险研判、应急准备、应急处置、韧性城市建设等工作多次召开会议研究部署，切实把各项措施想在先、干在前、做到位，不断夯实安全度汛基础工作，亦在接连防御台风“苏拉”“海葵”上发挥了积极的作用。

8日傍晚，看着这里曾是一片汪洋的路面，逐渐露出了原来的模样，城市逐渐恢复如常的秩序，想起之前浪涛滚滚的洪流，凤岗一位市民颇为感慨，20多个小时里经历着一场“人生考验”，这座城市的坚强与温暖，让他有更足的工作动能。

众志成城，守望相助，为东莞静好岁月的守护在继续。

东莞位于粤港澳大湾区的核心区，地形地貌多样，雨情汛情复杂，防汛工作任务艰巨、责任重大。接下来，东莞如何进一步做好防汛工作，南方日报记者何建文采访了广东南方应急管理研究院执行院长、广东省应急管理专家委员会委员王文杰。

出动迅速展开救援。

8日凌晨，塘厦消防救援人员紧急赶往辖区低洼城中村，在救援车辆无法到达的情况下，以身作桨推着救生艇展开搜救。他们硬为群众蹚出一条“平安路”，在短短一个多小时内，成功救出40余名受困群众。

8日0时18分，虎门镇路东社区一临产孕妇被困家中，由于天降暴雨前往医院的路途积水过深，私家车和救护车难以通行。为了让临产孕妇及时就医，消防救援人员就用担架将孕妇抬出门，把孕妇推送至救护车可以开到的路段，成功送往东莞市滨海湾中心医院。

“他们在，心踏实”，见着消防救援人员及时快速救援，受助群众发出由衷的感激。一幕幕暖心的救援场面在东莞大地涌现，人们对一线救援人员的坚定与守护肃然起敬。全市出动19877人次，转移3563人，其中特殊群体57人，因石马河河水上涨转移2461人。

过去48小时，全市共34个镇街录得超过50毫米降水，其中34个超过100毫米，23个超过250毫米，最大降水为长安的493.1毫米，其次为大岭山的467.8毫米、虎门的423.8毫米。暴雨中,很多身影令人感动。

村（社区）基层人员通宵值守，对易涝点进行巡查；城管工作人员为路面拉起警戒线，设置反光防护栏等警示标识；环卫工人清理路面障碍物，保证排水、交通的畅通；公路人打开沙井盖，奋战在应急抢险一线；交警指挥路面交通，引导车辆通行避免被水淹；铁骑队员遇到水淹路

总结：

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应急快速处置能力的建议，该提案被列入人大重点提案，市领导亲自督导，应急管理各相关部门积极跟进，本平台的建设对提升东莞市风险防御能力意义重大。

在回答南方日报提出的“东莞如何提升在防汛领域的整体防范能力与水平？”时，王文杰表示：一是要切实提高认识。要坚决克服麻痹思想、侥幸心理，增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，充分认识到全力做好“防大险、抗大灾”各项救援准备工作，要坚持提前谋划、多措并举，全力做好防汛抢险救援准备工作，绷紧“防汛弦”，织密“安全网”，全力守护百姓生命财产安全。二是要不断增强能力。进一步加强基层防汛抗灾能力，提升各镇街（园区）防汛应急工作水平，打通防汛“最后一公里”。要提升公众应对突发事件的急救、互救、自救意识和能力，围绕“人人讲安全、个个会应急”要求，提升全社会安全意识和避险逃生能力，有效防范化解重大安全风险，以高水平安全保障高质量发展。三是要强化科技支撑。要充分运用数字化手段，按照习近平总书记对应急管理的要求，不断提升应急管理科学化、专业化、智能化和精细化水平。运用科技手段，把风险找出来、盯紧了、看牢了，实现“能监测、会预警、可研判、快处置、善恢复”要求，全面提升应急救援水平，有序有效预防和处置各类突发事件，努力保卫人民群众生命财产安全。

重大。接下来，东莞如何进一步做好防汛工作，南方日报记者何建文采访了广东南方应急管理研究院执行院长、广东省应急管理专家委员会委员王文杰。

王文杰认为，总结东莞的经验和做法主要有三条：一是强化了东莞市防控风险形势研判工作，做到了事先有研判。今年以来，东莞将每月一次的全市防控风险形势研判会议开到了各个镇街及相关职能部门。在今年8月28日的风险形势研判会议上，东莞市应急管理局作了防汛抗台风重要提示和措施部署，强化落实防汛防台风工作，各个镇街（园区）要及时储备地下车库防水挡板，主动作为，积极落实防汛防强降雨的各项应急准备工作。

二是高效开展了东莞市2023年防汛防风（地铁）应急救援演练，做到了提前又准备。今年8月1日，东莞模拟台风“查帕卡”到来引起灾情处置进行防御演练，针对性设置了内涝抢险、地质灾害抢险、地下车库水淹抢险、地铁隧道内转移抢救等6个应急抢险救援科目。作为此次演练的点评专家，我切实体会到了演练时间安排及时、场景设计合理、组织严密、针对性强，具有真实性和可操作性，对提升东莞市三防应急救援能力起到了重要作用。

三是提案建设城市安全风险综合监测预警原型平台，做到了长远有措施。在今年东莞市第十七届人民代表大会上，两位市人大代表联名提出建设城市安全风险综合监测预警原型平台，提升全市防灾应急快速处置能力的建议，该提案被列入人大重点提案，市领导亲自督导，应急管理各相关部门积极跟进，本平台的建设对提升东莞市风险防御能力意义重大。

转自2023年9月12日《南方日报》

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专家之声

我国林火风险面临的“三个根本性转变”

和应对策略

专家之声

Voice of Experts

闫鹏 国家消防救援局原助理总监

近年来，我国发生森林火灾的风险呈现出一些新的特点和趋势，以往总结出的季节性、区域性发生规律已被逐渐打破，造成的损失也由单一性逐渐向系统性转变。准确把握这些新特点、新趋势，对于科学指导森林防灭火工作具有非常重要的现实意义。本文结合统计数据和灭火实战中总结积累的经验，从时间维度、空间分布、损失影响三个方面对新形势下我国森林火灾面临的风险进行分析，并提出了相应的对策与思考。

我国的森林防火灭火工作，由于国家和地方政府高度重视、投入力度大、动员能力强、预警响应机制完善，不断取得显著成绩。火灾起次、受害面积、伤亡人数多年保持“三下降”势头。取得优异成绩的同时，我们也要清醒看到，随着全球气候变化加剧、极端天气气候事件愈发频繁以及经济社会快速发展，一些潜在的风险正在悄然浮现，给森林防灭火工作带来深刻影响。综合分析可见，我国林火风险正面临“三个根本性转变”，亟需转变观念、完善措施以有效应对。

为有针对性地防控森林火灾风险，在国家统一指导下，各省份把容易发生森林火灾的时间段确定为防火期，在防火期内，采取更加严格精准的预防和应急措施来防范应对森林火灾。北方地区防火期通常为春秋两季，南方地区通常为冬春两季。

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专家之声

在上世纪和本世纪初相当长的一段时期，各地的防火期非常准确清晰地反映了本地区森林火灾的时间分布特点，防火期外基本不着火，也没必要备战，特别是7、8月份，全国大部都进入雨季，林火风险接近归零。指挥机构和灭火力量也进入“刀枪入库、马放南山”的状态，抓抓训练、搞搞建设。但以2002年内蒙古北部原始林区“7•28”夏季森林大火为标志，这种季节性特点越来越模煳了。很多地区防火期不断提前或延后，以往不着火的时段开始经常着火，防火期外发生火灾次数占比越来越高，发生重特大火灾的几率也越来越大。

分析2012—2021年10年间全国森林火灾的时间分布数据，可以发现这种趋势已经愈加明显。一是从火灾起数占比看，这10年间，约2112起火灾是发生在传统防火期之外的，占10年总起数的8.01%；而且，非防火期的每个月份基本上都有相当数量的火灾发生，非防火期月份的火灾起数逐渐与防火期月份的火灾起数均衡，过去从来不着火的夏季也频繁着火。二是从几个有代表性的省份看，山西省10年间非防火期共发生森林火灾约23起，占比达14.47%；内蒙古自治区10年间非防火期共发生森林火灾约300起，占比达26.93%；黑龙江省10年间非防火期共发生森林火灾约143起，占比高达33.81%；浙江省10年间非防火期共发生森林火灾139起，占比达16.61%；江西省10年间非防火期共发生森林火灾70起，占比达10.59%；湖南省10年间非防火期共发生森林火灾562起，占比达20.05%；广东省10年间非防火期共发生森林火灾243起，占比达15.24%；海南省10年间非防火期共发生森林火灾70起，占比达14.31%；西藏自治区10年间非防火期共发生森林火灾约3起，占比达10%。三是从重特大森林火灾的数量看，经统计，这10年间，发生在非防火期的重特大森林火灾共有6起，占10年间重特大火灾总起数的15.38%。其中，内蒙古自治区于2015年7月份发生了3起重大森林火灾，于2017年7月份发生了1起重大森林火灾和1起特别重大森林火灾；海南省于2020年6月份发生了1起重大森林火灾，均发生在本省防火期之外。2022年，我国部分省份降雨偏少、夏秋连旱，甚至出现了罕见的高温少雨极端天气，多项气象指标处于历史极值。因森林火险等级居高不下，湖南省于8月17日、江西省于9月12日、山东省于10月1日宣布提前进入森林防火期；贵州、湖南两省分别于8月份、10月份各发生了1起重大森林火灾，均发生在本省传统防火期之外。事实充分证明，当前我国森林火灾风险的传统季节性规律已被打破，全年都存在森林火灾风险，大部分省份都面临防火期提前或延长的问题。

从历史数据看，我国森林火灾风险的区域性特征非常明显。受植被面积、树种分布、气象条件、火源情况和基础建设等多方面因素影响，高风险区域主要集中在东北、华北和西南地区，火灾起数规模、受害面积、社会影响始终居前。特别是内蒙古、黑龙江、吉林和云南4省份，地处中俄、中蒙、中朝和中缅边境，境外火入境风险很高，业内俗称“老火窝子”。与这些地区相比，其他地区即使有火也普遍较小，风险程度比较低。据统计，我国特别重大森林火灾大多发生在内蒙古、黑龙江等地，1998—2011年，在全国有记录的42起特大森林火灾中，有41起发生在这2个省份。

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专家之声

模、受害面积、社会影响始终居前。特别是内蒙古、黑龙江、吉林和云南4省份，地处中俄、中蒙、中朝和中缅边境，境外火入境风险很高，业内俗称“老火窝子”。与这些地区相比，其他地区即使有火也普遍较小，风险程度比较低。据统计，我国特别重大森林火灾大多发生在内蒙古、黑龙江等地，1998—2011年，在全国有记录的42起特大森林火灾中，有41起发生在这2个省份。

但从近年情况看，这种特点正在逐渐发生变化。随着全球变暖造成气温不断升高，加之我国植树造林政策多年成果积累，森林火灾高风险省份不断增多，基本拓展到了全国。从2012—2021年森林火灾发生的起数看，排名前10的分别为广西4211起、湖南2803起、四川2529起、湖北2083起、河南1822起、广东1595起、云南1442起、内蒙古1114起、陕西1070起、贵州956起，分布在全国各个方向，传统的东北、华北、西南高风险区已不明显。从2012—2021年全国发生的重特大森林火灾情况看，非传统重点高危地区发生重特大火灾起数占全国总数的12.8%；除内蒙古、黑龙江共发生6起特大森林火灾外，四川发生了1起特大森林火灾，占10年间全国特大火灾总数的14.3%。一些过去很难发生大火的林区都反常地发生了重大森林火灾，比如辽宁于2019年发生了2起重大森林火灾，海南于2020年发生了1起重大森林火灾。这些现象充分表明，我国森林火灾风险的区域性特征已经被打破，传统的集中在重点高危林区的区域性风险已经向全国性风险转变。

历史上看，绝大部分森林火灾的损失影响是相对较小、比较单一的，或者是不明显的，造成危害主要包括烧毁林木、林下植物、林内野生动物，造成空气污染等。特别是大部分森林火灾都发生在深山老林，在互联网没有普及应用之前，社会舆论关注度很小，社会影响和政治影响非常有限，林火风险的损失影响是比较单一的。但进入21世纪以来，这种情况发生明显变化，森林火灾的损失影响越来越大，林火风险已转变为集资源风险、社会风险、舆论风险和政府执政风险等为一体的系统性风险。

这种转变主要来源于三个方面：

一是从思维理念层面带来的转变。随着经济社会的快速发展，“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念深入人心，人们从“盼温饱”到“盼环保”，从“求生存”到“求生态”，对新鲜的空气、干净的饮水、安全的食品、优美的环境等要求越来越高，对森林火灾的关注度也越来越高。一旦发生大火，信息网络快速传播，极易引发林区周边人民群众的焦虑恐慌，社会各界极其关注，各大新闻媒体、网络平台争相报道，政府部门面对的舆论压力不断增大。一旦处置不力，政府执政能力容易遭到置疑，如果被敌对势力借机炒作发难，甚至可能影响到我国长期安全稳定发展的战略全局和中华民族伟大复兴的历史伟业。

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专家之声

伟大复兴的历史伟业。

二是从气象条件趋势带来的转变。随着全球气候变暖，极端天气气候事件不断增多，火场各类小气候比较普遍，飞火、火旋风、火爆、爆燃等特殊林火行为时有发生，尤其是在大风条件驱动下，飞火飘移距离可达数千米甚至更远，火势极易蔓延至林区以外导致火烧连营，对重要的经济、民生、军事等目标和人民群众生命财产造成严重威胁。

三是从林火生态环境带来的转变。近年来，我国高度重视生态环境保护，通过植树造林等方式，大力推动森林城市、森林乡村和国家公园建设，国家森林资源已连续30多年保持森林面积、蓄积量“双增长”，“林中有城、城中有林”已成为现代城市的新风貌。目前，我国已有219个国家级森林城市，很多地方林城相间、林草环城、人林共生，一些石油天燃气管道、高压线穿越林区草原，一些核电站、加油站、加气站毗林而建，一些重要军事设施和铁路、水电站等大型建设项目广布林区，一旦发生森林大火，安全威胁、损失影响不可估量。2019年“3•29”山西沁源森林大火，直接危及附近6个乡镇48个村及18家企业（含8家危化企业）安全；2020年“3•30”四川西昌森林火灾，严重威胁西昌城区和泸山周边液化气站、加油站、居民地等安全；2020年“4•14”西藏林芝森林火灾，严重威胁附近村庄和民用炸药库安全；2022年“3•15”四川广安森林火灾，威胁火场周边2处油库、2座粮库安全；2022年“10•17”湖南省新田县森林火灾，直接威胁5个乡镇28个村庄、9000多间民房、1处炸药仓库、5家油气站、34座风力发电基站安全；2022年8月份，重庆市连续爆发27起森林火灾，一度威胁缙云山自然核心区、千年古刹、大足石刻文化遗产、居民区等重点目标安全。

我国林火风险面临的“三个根本性转变”，对森林防灭火工作正在产生深远影响，提出了更高标准要求，倒逼整个行业进行变革式提升。各级森林消防工作者应积极解放传统思想，打破以往的惯性思维和路径依赖，用创新发展的眼光看问题，积极研究破解如何有效应对“三个根本性转变”这个重大课题，重点抓好四个方面的工作。

第一，及时调整火险时段和区域划分，提高风险防控精准度。国家层面统一部署，对各省区森林草原防火期进行重新界定，对各级各类火险区域进行重新划分，相对应地就政策保障、规划计划、经费配套、力量部署、装备配备等措施进行重新调整，以适应新形势、新转变、新需求，解决好因认识不清带来的错位、缺位问题，全面提高森林草原防灭火工作的针对性和有效性。

第二，进一步加大防火工作力度，提高整体防控水平。要在原有制度机制和措施手段的基础上，充分认清“三个转变”带来的新情况、新挑战，坚持问题导向，拿出创新举措。

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充分认清“三个转变”带来的新情况、新挑战，坚持问题导向，拿出创新举措。一是要督促非传统高火险区省份彻底转变观念、跟上步伐，把防火工作摆在突出位置，进一步推广东北、内蒙古林区抓防火的强大力度和成功经验，在火源管理、移风易俗等方面狠下功夫，形成全国一致、同心同力同步抓防火的生动局面。二是要进一步提升监测预警能力，探索单纯按气象条件划分火险等级向多要素综合划分火险等级转变，提供多层次、多角度的监测预警产品服务，强化实效性。三是要全面加强基础设施建设，优先强化原始林区、自然保护区、火灾高发区、林城林企结合部等重点部位防火道路网建设，合理规划、统筹建设林区停机坪、取水点、隔离带等基础设施，有计划开展林下可燃物降载，以及路边、高压线下、重要目标周边等部位可燃物清理，增强抵御火灾风险能力。四是要加大树线矛盾、境外火、雷击火等重点难点问题的专项研究整治力度，找准症结要害，拿出治本之策，切实把重大风险遏制在可控范围之内。

第三，进一步加强力量建设，提高抵御重大风险能力。要抓住深化改革契机，不断整合优化森林草原防灭火力量结构编成，统筹建设标准和力量运用，解决好队伍类型多、隶属关系杂、建设协同难等矛盾问题。一是要加快推动国家森林消防队伍增编组建，尽快覆盖全国，更多担负行业专业的管理和牵引职责，同时进一步加强机动能力建设，确保快速到位、一锤定音。二是加大对地方专业灭火队伍的投入，尽快解决人员不足、保障措施不完善等问题，同时要探索开辟与国家队一体化建设运用的路子，不断优化专业训练，强化队伍响应能力、扑救能力和安全自救能力，发挥熟悉地域、就近出动、快速处置的优势。三是增加森林航空消防机源和数量，逐步配齐“大中小高”相配套、旋翼直升机和固定翼飞机相结合的专业航空消防力量，不断推动航空灭火、空地协同灭火创新发展。

第四，强化科技支撑，提高风险防控的现代化水平。要充分认清我国乃至全球森林草原防灭火装备技术科技含量不高、发展滞后的现状，推动创新突破，引领行业发展。一是深化研究、大力推广无人机灭火，革新升级直升机直接灭火装备，更好地解决险峻地形、高强度火无法接近等痛点难点。二是进一步创新丰富以水灭火装备手段，构建灵活机动的编配运用模式，最大限度提升以水灭火效能。三是进一步开发引进化学灭火、隔离灭火、远程灭火、点烧灭火的先进装备，紧盯前沿科技，逐步走标准化、科技化、模块化、型谱化的装备体系发展道路。四是创新研发呼吸自救器、防火毯、避火罩等防护装具，标配到每个作战单元和单兵，加强呼吸系统的职业性防护，为灭火人员生命安全提供坚强保障。

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应急决策需要政治传播的正能量

桂维民 陕西省人大原秘书长 陕西省应急管理高级别专家组组长

中国西部发展研究中心理事长 广东南方应急管理研究院专家委员会副主任

调，仅仅四十多个小时就抓捕了其余逃窜的暴徒。同时，媒体及时跟进，披露真相，谴责暴行，形成同仇敌忾、严惩暴恐，维护民族团结、国家统一的强大声势。党中央的坚强领导和果断决策，充分体现了应急决策是危机管理的核心和关键。公开透明的信息和政治传播的正面引导，使公众及时了解事态发展，最大限度消除了事件的负面影响，凝聚了全社会确保人民安全、国家稳定的共识，不仅有力、有序、有效地处置“3．01”事件，而且增强了各级部门的忧患意识，强化了预警防范措施和应急处置的能力。

应急决策，是指决策主体在公共危机紧急状态下所作出的快速决断，它直接关系到公共危机事件处置的成败。应急决策与常规决策的约束条件、目标取向、决策模式、实施效果有所不同，对于担负危机处理主要责任的决策者来说，这是一道考验政治、意志、胆识、智慧、能力的综合测试题。

为研究应急决策中政治传播对公共危机事件的影响，通过案例和情景分析，对政治传播的现状、问题和途径进行分析。研究认为，应急决策是危机管理的核心和关键；信息传播的管理，尤其是政治传播，对应急决策至关重要；危机中的政治传播是为了说服公众、引导舆论，化解矛盾，在本质上是一种论证的技能。因此，应注重话语体系和修辞模式的重建，不仅要让人“听得到”，更需要让人“听得进”；政府与媒体应积极争取话语权，说明真情、表明态度，努力争取公众更多的理解和支持，不管是互信还是他信，都要立足于公信。

当代中国面临着经济转轨、体制转换、社会转型等多重压力，社会矛盾层现迭出，公共危机事件易发多发。一旦发生公共危机事件，如何及时、果断、科学处置，已成为现实生活中的一个严峻挑战。2014年3月1日，云南昆明火车站突发严重暴力恐怖事件(以下简称“3．01”事件)，致29人死亡，140余人受伤。习近平总书记第一时间做出重要指示，要求依法从严惩处暴恐分子，坚决将其嚣张气焰打下去，并指派有关领导和部门同志连夜赶赴云南指导处置工作。从中央到地方快速响应、联动协调，仅仅四十多个小时就抓捕了其余逃窜的暴徒。同时，媒体及时跟进，披露真相，谴责暴行，形成同仇敌忾、严惩暴恐，维护民族团结、国家统一的强大声势。党中央的坚强领导和果断决策，充分体现了应急决策是危机管理的核心和关键。公开透明的信息和政治传播的正面引导，使公众及时了解事态发展，最大限度消除了事件的负面影响，凝聚了全社会确保人民安全、国家稳定的共识，不仅有力、有序、有效地处置“3．01”事件，而且增强了各级部门的忧患意识，强化了预警防范措施和应急处置的能力。

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事件处置的成败。应急决策与常规决策的约束条件、目标取向、决策模式、实施效果有所不同，对于担负危机处理主要责任的决策者来说，这是一道考验政治、意志、胆识、智慧、能力的综合测试题。政治传播是指政治行为主体以达到特定目的和效果为价值取向，以符号和媒介为途径，使政治信息得以流动的过程。它的基本方式包括政治说服、政治修辞、政治沟通。

“3．01”事件的果断有力处置，是应急决策与政治传播良性互动的案例。事件刚一发生，网络媒体就发布昆明火车站发生暴力伤人事件的信息，随后各大媒体报道了警方击毙暴徒4人、抓获1人，对其余暴徒实施围捕的情况。媒体的及时报道引起了受众的高度关注，纷纷对受害者表示哀悼和同情，完全赞同党和政府严厉打击各种暴力恐怖犯罪活动，全力维护社会稳定，保障人民群众生命财产安全。这一事件的处置，表现出刚成立的中国国家安全委员会对公共危机事件处理的不同寻常表现和应急能力的提升。

一般来说，危机信息传播中普遍存在6个问题：主观上不愿意说，行动上不主动说，时间上不及时说，内容上不真实说，态度上不端正说，有关领导不让说。不说，意味着把有限的时间、空间、话语权让渡给了不明就里的网民和群众。这时负面舆论出现指数式扩散。这种现象来源于社会学里的“社会濡染现象”或“阀门效应”，以及传播学中的“舆论绑架效应”，不当言论和负面舆论“先入主”，正面声音就淹没在负面的“口水”之中。

为主”，正面声音就淹没在负面的“口水”之中。

据中国互联网信息中心(CNNIC)发布的第33次调查报告显示，截至2013年12月底，中国网民规模达6．18亿，手机网民规模达5亿，占总网民总数的81．00％。其中，博客和个人空间网民数量为4．01亿，微博网民规模为3．31亿，社交网站网民规模为2．88亿。除去重合的部分，至少有三分之一的中国人经常在网上发声，他们构成“网络舆论”的民意基础。即时通信作为第一大上网应用，网民规模持续上升；电子商务类应用保持快速发展；电子邮件、网络论坛等传统互联网应用的使用率有所走低。据统计，中国39岁以下的网民占81．10％，20～29岁的占31．20％，大专及以上学历的占41．40％，月收入2000元以下和无收入的占53．40％。这个结构表明，中国网民较年轻、文化参差不齐、低收入和无收入人群占多数，网民情绪不稳定，很容易跟着流言走，被网络炒作所裹挟。

20世纪40年代，美国传播学者发现，大量信息经活跃分子中转或过滤，形成价值判断，再传递给大众，这些活跃分子就是意见领袖。意见领袖在信息传播中发挥着多方面的作用，是活跃舆论场的重要力量。除此之外，还有网络推手，主要分类3类：一是个人推手，其实就是意见领袖，包括实名和虚拟名的微博、博客主，大多以所谓公共知识分子身份出现，发表一些个人看法和主张；二是商业推手，通过网络水军、社交网站进行以赢利为目的的商业炒作；三是政治推手，往往有很复杂的背景，这类推手将社会热点问题聚焦、放大，借题发挥，公开诋毁现行政策和公众人物，煽动网民对现实的不满，甚至策划组织网民参与群体性事件，以制造社会混乱、搞乱一方为目的。总体上N-，互联网的出现深刻地改变了我们传统的观念、工作模式和生活方式，也改变了社会治理的格局。要重视意见领袖和网络推手在引导网络舆情中的作用，特别是在危机管理中，有效过滤他们在制造网络热点、传播虚假信息、滋生网络事件中的负能量，积极发挥意见领袖在网络媒体中不可替代的正能量作用。

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所谓公共知识分子身份出现，发表一些个人看法和主张；二是商业推手，通过网络水军、社交网站进行以赢利为目的的商业炒作；三是政治推手，往往有很复杂的背景，这类推手将社会热点问题聚焦、放大，借题发挥，公开诋毁现行政策和公众人物，煽动网民对现实的不满，甚至策划组织网民参与群体性事件，以制造社会混乱、搞乱一方为目的。总体上看，互联网的出现深刻地改变了我们传统的观念、工作模式和生活方式，也改变了社会治理的格局。要重视意见领袖和网络推手在引导网络舆情中的作用，特别是在危机管理中，有效过滤他们在制造网络热点、传播虚假信息、滋生网络事件中的负能量，积极发挥意见领袖在网络媒体中不可替代的正能量作用。

近代美国史上曾发生著名的扒粪运动，也就是舆论对政府官员寻租和实业界为富不仁者的揭丑运动，它使腐败的政府官员、诚信缺失的工商业从业者、假冒伪劣的商品曝晒在阳光之下，促进了美国社会的改良。互联网的兴起，使我们进入了全媒体、自媒体时代，网络已成为中国社会舆论的重要阵地，数量巨大的网民变成社会的扒粪者，一大堆社会黑幕、经济丑闻和官员的腐败问题通过网民的揭露和曝光，引起社会的广泛关注，使作恶者得到应有惩罚。互联网的强势参与改变了中国反腐败斗争的格局，提供了自下而上的监督力量，而且这个监督网络在网民的积极参与下越织越密，杀伤力也越来越强。

鉴于全媒体时代的新变化，人民网舆情研究室提出“黄金四小时”法则，即4小时谣言四起、轮廓初现；6小时信息多元、广泛传播；8小时第一冲击波——议题明确；12小时第二冲击波——媒体审判；24小时第三冲击波——当事人当事方处在风口浪尖之上。

社会黑幕、经济丑闻和官员的腐败问题通过网民的揭露和曝光，引起社会的广泛关注，使作恶者得到应有惩罚。互联网的强势参与改变了中国反腐败斗争的格局，提供了自下而上的监督力量，而且这个监督网络在网民的积极参与下越织越密，杀伤力也越来越强。

鉴于全媒体时代的新变化，人民网舆情研究室提出“黄金四小时”法则，即4小时谣言四起、轮廓初现；6小时信息多元、广泛传播；8小时第一冲击波——议题明确；12小时第二冲击波——媒体审判；24小时第三冲击波——当事人当事方处在风口浪尖之上。

在全媒体时代，媒介形态与功能实现大融合。织“围脖”、“灌水”、“拍砖”司空见惯，人人都是麦克风，加之代骂服务、人肉搜索、黑客攻击等形式，使舆论的数量、透明度和复杂程度前所未有。因此，在突发事件中，一定要把握话语权、赢得主导权。这就给应急决策提出了前所未有的挑战。

应急决策是逆境中制定预案、策略的一种特殊方式，由于公共危机事件大多数是偶尔发生或首次出现的，因此决策过程和方法没有一定之规，在决策过程中，应防止产生“危机迷情”，或优柔寡断、迟疑不决；或固执自负、意气用事；或回避问题、推诿扯皮。面对棘手和紧迫问题，既无先例可循，又没有固定的程序，必须“快刀斩乱麻”、“一锤定音”。在众生喧哗中，如何让党的声音最响亮?让政府的信息最可信?实践证明，传播力决定影响力，话语权决定主导权，时效性决定有效性，透明度决定美誉度。政治说服、政治修辞、政治沟通的意义非同寻常。

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“快刀斩乱麻”、“一锤定音”。在众生喧哗中，如何让党的声音最响亮?让政府的信息最可信?实践证明，传播力决定影响力，话语权决定主导权，时效性决定有效性，透明度决定美誉度。政治说服、政治修辞、政治沟通的意义非同寻常。

《周易》中讲：“安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡。”由于公共危机事件的爆发具有偶然性、突发性、易变性、危害性等特征，因此其决策的价值取向、约束条件和决策程序及其效果都有别于常态决策，不确定、不稳定、不可靠的因素非常多。我们要增强忧患意识和反思的判断力，善于由个别发现一般，以小见大，由表及里，举一反三，掌握规律。从新疆多起恐怖袭击，发展到天安门金水桥事件，再到“3．01”事件，都敲响反恐全面升级的警钟。有关部门要增强政治敏锐性和预警防范能力，及时察觉可能造成风险的倾向性、内幕性、隐患性等问题，做好预警信息的研判和评估，对危乱之兆始终保持高度警觉，闻风而动，快速反应，把矛盾化解在基层、内部、萌芽状态。公共危机事件发生后，应急决策者就需要勇于担当，从容应对各种复杂矛盾，坚持对上负责与对下负责的一致性。古人讲：“民为邦本，本固君宁。”以人为本、执政为民是中国共产党的性质和全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，也是应急管理的灵魂。处理危机问题能否坚持人民至上、百姓为先，这是检验领导干部是否坚持以人为本、执政为民党性原则的试金石。

(二)增强说服意识

危机中的政治传播是为了说服公众，引导舆论，化解矛盾，在本质上是一种论证的技能，需要具备理性分析与感性说服的能力。理性分析，是实现说服，获得合理性、合法性的重要论据。同时，还要在情绪上感染受众，获得受众内心情感上的认同。如果受众无法在情感上产生共鸣，就不能完全接受政治说服。互联网技术的发展，特别是微博、微信等新媒体出现，传播语境呈现碎片化趋势。这就使受众群体细分，引发了受众个性化、多元化、立体化的信息需求，整个网络传播语境破碎成诸多七零八碎的片块。传播语境的碎片化已深刻影响到社会的方方面面。碎片化是受众追求自我、追求个性的必然发展，也成为遍及所有传播平台的重要趋势。特别是一旦发生突发事件，传播语境的碎片化会使信息多元，从而使蝴蝶效应凸显，造成影响放大和负面效应叠加。所以，在公共危机事件中，要适时建立起新闻发布平台、媒体采访平台、舆情研判平台、言论引导平台；做到快报事实、重报态度、多报举措、慎报原因；击败谣言、引领众言，跟进事件、查漏补缺；公开透明、取信于民，让受众从情理上认同政府所言为“真”。

性原则的试金石。

危机中的政治传播是为了说服公众，引导舆论，化解矛盾，在本质上是一种论证的技能，需要具备理性分析与感性说服的能力。理性分析，是实现说服，获得合理性、合法性的重要论据。同时，还要在情绪上感染受众，获得受众内心情感上的认同。如果受众无法在情感上产生共鸣，就不能完全接受政治说服。互联网技术的发展，特别是微博、微信等新媒体出现，传播语境呈现碎片化趋势。这就使受众群体细分，引发了受众个性化、多元化、立体化的信息需求，整个网络传播语境破碎成诸多七零八碎的片块。传播语境的碎片化已深刻影响到社会的方方面面。碎片化是受众追求自我、追求个性的必然发展，也成为遍及所有传播平台的重要趋势。特别是一旦发生突发事件，传播语境的碎片化会使信息多元，从而使蝴蝶效应凸显，造成影响放大和负面效应叠加。所以，在公共危机事件中，要适时建立起新闻发布平台、媒体采访平台、舆情研判平台、言论引导平台；做到快报事实、重报态度、多报举措、慎报原因；击败谣言、引领众言，跟进事件、查漏补缺；公开透明、取信于民，让受众从情理上认同政府所言为“真”。

(三)增强传播意识

在一个日益开放、价值多元的时代，应急决策和政治传播应研究受众心理和利益构成，始终把群众拥护不拥护、赞成不赞成、满意不满意作为判断是非得失的根本标准，注重话语体系和修辞模式的重建，不仅要让人“听得到”，更需要让人“听得进”。这样，才能在信息传播过程中形成更多的共识。在众声喧哗中需要鉴别和理智，应当让真实的声音最响亮、让政府的信息最可信。我们应当下力治理网络谣言泛滥的问题，否则，网络就成了污染社会的垃圾箱。谣言止于公开，沟通需要智慧。我们说，公共危机事件中一定要信息公开、实话实说，但不等于实话全说，而应讲究政治修辞、实话巧说。事实上，危机中的传播中必然存在传播控制。传播者不是向受众传播所有的信息，而是应对传播内容进行取舍，避开对事件处理不利的信息，渲染有利的信息，以实现危机事件有序、有力、有效的管理。在这个过程中，传播者起着信息把关人的作用，对信息进行筛选和过滤。在多元化的舆论格局中，政治传播就要紧扣事件的关节点，反映党和政府的举措，凝聚公众的共识，牢牢把握话语主动权。

(四)增强公信意识

传播学认为，“同意”可以被制造。“制造同意”实质是一种政治的沟通，它早在1922年，就已成为政治家把社会心理学和大众传媒空间结合在一起的一门“自觉的艺术”。在某种程度上，公共危机事件中的政治传播，就是要通过政治沟通促成共识。“3．01”事件后，网络上出现了数个版本的谣言，比如云南红河州多地抓获恐怖分子；厦门机场抓获2名新疆暴恐分子；四JII音乐学院后巷有少数民族口音嫌犯砍人等等，故意制造紧张空气，主流媒体都在第一时间站出来揭露谣言，告知公众相关信息以相关职能部门发布为准，请大家不信谣、不传谣。媒体的及时发声，起到稳定人心的积极作用。可见，政治沟通的核心是增进共识，对于所谓“善意谎言”、“先否定后肯定”的“官谣”也应当高度重视、严肃整治。“官谣”产生的根源，是急于想撇清自身污点的某些组织或个人，利用官方身份、公权力欺骗舆论、愚弄公众。只有对散布“官谣”、让政府公信力受损者进行严肃追责，不让这些公开说谎者逃之天天，才能真正从源头上遏制“官谣”不断的势头。只有这样，才能让“爬坡”中的政府公信力更加给力。公共危机事件状态下，媒体对政府、受众对媒体的态度，不再是单向接受那么简单，政府、媒体、公众三者之间要通过政治说服和沟通，寻求“互信”。政府与媒体应积极争取话语权，说明真情、表明态度，努力争取更多的理解和支持，也就是争取“他信”。但是，不管是“互信”还是“他信”，都要立足于“公信”。尤其在多元利益格局以及多元价值观背景下，借助媒体增强公信力，寻求“最大公约数”，凝聚社会共识，是在危机中塑造正面形象的重要途径。

四、结语

总之，公共危机事件瞬息万变，应急决策者就需要勇于担当，增强政治定力和底线思维，对危乱之兆始终保持高度警觉，闻风而动、快速反应。突发事件发生后，应从容应对各种复杂矛盾，坚持对上负责与对下负责的一致性，始终坚守大局稳定和生命至上的底线。由于新媒体带来传播语境的多样化，危机的蝴蝶效应加速了传播语境的碎片化。面对危机中的碎片化语境和多样化信息，政治传播应及时有效、善于说服、引导舆论、化解矛盾，进一步增强针对性、说服力和论证的技巧。注重话语体系和修辞模式的接地气，多用群众语言和平民的视角传播正能量，不仅要说明白，让人听得到，更需要让人听明白、听得进。危机中，政府与媒体应加强互动，说真情、解民忧、务实功，争取更多的“互信”、“他信”和“公信”。只有切实提高政治传播和应急决策的公信力，才能最大限度减缓危机事件的发生，最大限度控制危机的蔓延升级，最大限度降低危机所造成的损失，从而全面提升公共危机管理的效能。

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措、慎报原因；击败谣言、引领众言，跟进事件、查漏补缺；公开透明、取信于民，让受众从情理上认同政府所言为“真”。

在一个日益开放、价值多元的时代，应急决策和政治传播应研究受众心理和利益构成，始终把群众拥护不拥护、赞成不赞成、满意不满意作为判断是非得失的根本标准，注重话语体系和修辞模式的重建，不仅要让人“听得到”，更需要让人“听得进”。这样，才能在信息传播过程中形成更多的共识。在众声喧哗中需要鉴别和理智，应当让真实的声音最响亮、让政府的信息最可信。我们应当下力治理网络谣言泛滥的问题，否则，网络就成了污染社会的垃圾箱。谣言止于公开，沟通需要智慧。我们说，公共危机事件中一定要信息公开、实话实说，但不等于实话全说，而应讲究政治修辞、实话巧说。事实上，危机中的传播中必然存在传播控制。传播者不是向受众传播所有的信息，而是应对传播内容进行取舍，避开对事件处理不利的信息，渲染有利的信息，以实现危机事件有序、有力、有效的管理。在这个过程中，传播者起着信息把关人的作用，对信息进行筛选和过滤。在多元化的舆论格局中，政治传播就要紧扣事件的关节点，反映党和政府的举措，凝聚公众的共识，牢牢把握话语主动权。

(四)增强公信意识

传播学认为，“同意”可以被制造。“制造同意”实质是一种政治的沟通，它早在1922年，就已成为政治家把社会心理学和大众传媒空间结合在一起的一门“自觉的艺术”。在某种程度上，公共危机事件中的政治传播，就是要通过政治沟通促成共识。“3．01”事件后，网络上出现了数个版本的谣言，比如云南红河州多地抓获恐怖分子；厦门机场抓获2名新疆暴恐分子；四JII音乐学院后巷有少数民族口音嫌犯砍人等等，故意制造紧张空气，主流媒体都在第一时间站出来揭露谣言，告知公众相关信息以相关职能部门发布为准，请大家不信谣、不传谣。媒体的及时发声，起到稳定人心的积极作用。可见，政治沟通的核心是增进共识，对于所谓“善意谎言”、“先否定后肯定”的“官谣”也应当高度重视、严肃整治。“官谣”产生的根源，是急于想撇清自身污点的某些组织或个人，利用官方身份、公权力欺骗舆论、愚弄公众。只有对散布“官谣”、让政府公信力受损者进行严肃追责，不让这些公开说谎者逃之天天，才能真正从源头上遏制“官谣”不断的势头。只有这样，才能让“爬坡”中的政府公信力更加给力。公共危机事件状态下，媒体对政府、受众对媒体的态度，不再是单向接受那么简单，政府、媒体、公众三者之间要通过政治说服和沟通，寻求“互信”。政府与媒体应积极争取话语权，说明真情、表明态度，努力争取更多的理解和支持，也就是争取“他信”。但是，不管是“互信”还是“他信”，都要立足于“公信”。尤其在多元利益格局以及多元价值观背景下，借助媒体增强公信力，寻求“最大公约数”，凝聚社会共识，是在危机中塑造正面形象的重要途径。

渲染有利的信息，以实现危机事件有序、有力、有效的管理。在这个过程中，传播者起着信息把关人的作用，对信息进行筛选和过滤。在多元化的舆论格局中，政治传播就要紧扣事件的关节点，反映党和政府的举措，凝聚公众的共识，牢牢把握话语主动权。

传播学认为，“同意”可以被制造。“制造同意”实质是一种政治的沟通，它早在1922年，就已成为政治家把社会心理学和大众传媒空间结合在一起的一门“自觉的艺术”。在某种程度上，公共危机事件中的政治传播，就是要通过政治沟通促成共识。“3．01”事件后，网络上出现了数个版本的谣言，比如云南红河州多地抓获恐怖分子；厦门机场抓获2名新疆暴恐分子；四川音乐学院后巷有少数民族口音嫌犯砍人等等，故意制造紧张空气，主流媒体都在第一时间站出来揭露谣言，告知公众相关信息以相关职能部门发布为准，请大家不信谣、不传谣。媒体的及时发声，起到稳定人心的积极作用。可见，政治沟通的核心是增进共识，对于所谓“善意谎言”、“先否定后肯定”的“官谣”也应当高度重视、严肃整治。“官谣”产生的根源，是急于想撇清自身污点的某些组织或个人，利用官方身份、公权力欺骗舆论、愚弄公众。

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发声，起到稳定人心的积极作用。可见，政治沟通的核心是增进共识，对于所谓“善意谎言”、“先否定后肯定”的“官谣”也应当高度重视、严肃整治。“官谣”产生的根源，是急于想撇清自身污点的某些组织或个人，利用官方身份、公权力欺骗舆论、愚弄公众。只有对散布“官谣”、让政府公信力受损者进行严肃追责，不让这些公开说谎者逃之夭夭，才能真正从源头上遏制“官谣”不断的势头。只有这样，才能让“爬坡”中的政府公信力更加给力。公共危机事件状态下，媒体对政府、受众对媒体的态度，不再是单向接受那么简单，政府、媒体、公众三者之间要通过政治说服和沟通，寻求“互信”。政府与媒体应积极争取话语权，说明真情、表明态度，努力争取更多的理解和支持，也就是争取“他信”。但是，不管是“互信”还是“他信”，都要立足于“公信”。尤其在多元利益格局以及多元价值观背景下，借助媒体增强公信力，寻求“最大公约数”，凝聚社会共识，是在危机中塑造正面形象的重要途径。

总之，公共危机事件瞬息万变，应急决策者就需要勇于担当，增强政治定力和底线思维，对危乱之兆始终保持高度警觉，闻风而动、快速反应。突发事件发生后，应从容应对各种复杂矛盾，坚持对上负责与对下负责的一致性，始终坚守大局稳定和生命至上的底线。由于新媒体带来传播语境的多样化，危机的蝴蝶效应加速了传播语境的碎片化。面对危机中的碎片化语境和多样化信息，政治传播应及时有效、善于说服、引导舆论、化解矛盾，进一步增强针对性、说服力和论证的技巧。注重话语体系和修辞模式的接地气，多用群众语言和平民的视角传播正能量，不仅要说明白，让人听得到，更需要让人听明白、听得进。危机中，政府与媒体应加强互动，说真情、解民忧、务实功，争取更多的“互信”、“他信”和“公信”。只有切实提高政治传播和应急决策的公信力，才能最大限度减缓危机事件的发生，最大限度控制危机的蔓延升级，最大限度降低危机所造成的损失，从而全面提升公共危机管理的效能。

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公共危机情境下政府信息供给

与公众信息需求差距分析

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在公共危机情境下，政府信息发布是应对危机的必要步骤和重要义务。《中华人民共和国突发事件应对法》第五十三条规定：“应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”信息的及时公开透明能够增加公众的危机情境感知、减缓不确定性与恐慌、维持社会的稳定。然而公共危机信息发布实践中，信息过载、信息不充分、信息不一致等政府信息供给问题突出，并由此进一步引发公众焦虑和恐惧、政府公信力下降等问题。例如，Xu等的研究表明信息疫情因素（包括正确信息的过载、虚假信息等）对于公众焦虑的影响大于大流行本身的影响。

满足公众信息需求、回应公众信息诉求是评价政府信息发布工作好坏的黄金标准，人们也普遍认为政府应该根据公众需求的变化和现实的危机情境更敏捷快速地发布信息。诸多研究结果也表明政府信息供给与公众信息需求之间存在着差距和不匹配，政府危机信息的供给存在着调整与优化空间。但目前对于政府与公众间危机沟通的研究，要么从政府侧出发研究公共危机中政府如何使用官方网站与社交媒体、危机信息特征对于公众参与的影响等；要么从公众视角出发收集问卷调查数据或社交媒体数据来探析公众信息需求的构成、公众关注点或情感的演化等。仅有零星几篇研究将两个视角结合起来，直接探究危机情境下公众与政府间的信息供需差距问题，专门的量化研究更是稀缺。

本文借鉴基于公共产品需求理论和危机生命周期理论，以政府危机信息发布数量表征政府危机信息供给情况，以公众行为数据表征其对于公共危机信息的需求情况，以供需变化的同步性为评估指标，构建量化模型来评估公共危机情境下政府信息供给存在的冗余或不足问题，并提出相应的调整策略。与前述研究不同的是，首先，本文提出了供需差距量化模型及调整策略；其次，各类危机信息主题并不存在竞争关系，因此本模型是针对单一危机信息主题的历时性分析，而不是多个信息主题间的横向比较。

本文以公共卫生危机事件为例开展实证研究。考虑到新冠病毒感染疫情（以下简称新冠疫情）作为一个人类近年遇见的最严重、最典型的公共危机事件，其影响深远；同时通过这一危机事件案例，量化揭示政府信息供给和公众信息需求之间的错位和差距的研究极少，因此本文以第一波新冠疫情期间政府危机信息供给实践活动为实证研究对象，①选取两家中央媒体——《人民日报》和央视新闻作为中央政府危机信息发布的代言人，获取其在微博热搜榜上发布的相关信息，揭示政府信息供给的主题模式；②使用公众行为数据——阅读量和评论量表征公众对政府危机信息的需求，分析公众信息需求的历时演变模式；③基于危机信息供需差距量化模型，识别危机沟通中政府信息供给可能存在的信息冗余或不足问题，并据此为管理部门和媒体机构优化危机信息发布策略提供针对性的建议。

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各类危机信息主题并不存在竞争关系，因此本模型是针对单一危机信息主题的历时性分析，而不是多个信息主题间的横向比较。

本文以公共卫生危机事件为例开展实证研究。考虑到新冠病毒感染疫情（以下简称新冠疫情）作为一个人类近年遇见的最严重、最典型的公共危机事件，其影响深远；同时通过这一危机事件案例，量化揭示政府信息供给和公众信息需求之间的错位和差距的研究极少，因此本文以第一波新冠疫情期间政府危机信息供给实践活动为实证研究对象，①选取两家中央媒体——《人民日报》和央视新闻作为中央政府危机信息发布的代言人，获取其在微博热搜榜上发布的相关信息，揭示政府信息供给的主题模式；②使用公众行为数据——阅读量和评论量表征公众对政府危机信息的需求，分析公众信息需求的历时演变模式；③基于危机信息供需差距量化模型，识别危机沟通中政府信息供给可能存在的信息冗余或不足问题，并据此为管理部门和媒体机构优化危机信息发布策略提供针对性的建议。

经济学中产品需求分析的实质是评价分析，即需求是消费者以对各种商品进行效应评价为基础在既定预算下做出的消费选择。公共产品需求分析的实质也是公共产品评价，其反映了人们对于公共产品的依赖程度，实际上也反映了人们对于公共产品的需求强度，是公共部门公共产品供给抉择的重要理论依据。毫无疑问，公共危机信息属于政府部门提供的一种公共产品。

公共产品评价方法大致分为两类：显示偏好方法和表达偏好方法，前者又称为行为评价方法，是通过观察消费者的行为推导出他们对于公共产品的评价；后者是从提问中了解消费者对于公共产品的评价。关于公众危机信息需求的相关研究或者公众对政府危机信息发布满意度的相关研究中，学者们也主要采用了问卷调查法或利用社交媒体数据进行分析的方法。

根据公共产品需求理论，在本文的研究情境下，公众对于公共危机信息的阅读行为和讨论行为数据显示了公众对于危机信息的偏好，可以反映公众对其的需求强度。由此，本文以政府发布的危机信息数量来表征政府信息供给情况，以公众交互数据来反映公众对于公共危机信息的需求程度，由此可以得出危机信息供给时间序列与公众信息需求时间序列。如前所述，危机情境下政府应根据公众需求变化和危机情境的演化敏捷地发布信息，因此本文以公众信息需求曲线为观测基准，以二者变化的同步性为评估指标，量化两条曲线变化方向的一致性与变化幅度一致性，由此构建评估政府与公众间供需差距的量化模型，从而剖析政府在危机各个阶段可能存在的信息供给问题，以有针对性地提出信息供给调整策略。

量化模型的具体计算过程如下：

1、计算危机信息在危机每一个阶段相对于上一个阶段的供给数量变化率和公众需求量变化率。

2、绘制坐标轴，横轴表示公众危机信息需求变化率，纵轴表示公共危机信息供给数量变化率。

3、假定理想状态下政府危机信息供给数量的变化率应该随着公众危机信息需求变化率呈正比例变化，即y=ax（a>0），并将此辅助线添加到坐标轴中。

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给问题，以有针对性地提出信息供给调整策略。

量化模型的具体计算过程如下：

1、计算危机信息在危机每一个阶段相对于上一个阶段的供给数量变化率和公众需求量变化率。

2、绘制坐标轴，横轴表示公众危机信息需求变化率，纵轴表示公共危机信息供给数量变化率。

3、假定理想状态下政府危机信息供给数量的变化率应该随着公众危机信息需求变化率呈正比例变化，即y=ax（a>0），并将此辅助线添加到坐标轴中。

4、由此，横纵坐标轴和辅助线将平面空间划分为6部分，其中辅助线将第Ⅰ象限和第Ⅲ象限分为两部分（模型中辅助线的参数取值为1），如图1所示。

图1公共危机信息供需差距量化模型

图1中各个象限的含义及危机信息供给调整策略如下：

（1）第Ⅰ象限（a），公众危机信息需求的增加幅度小于政府危机信息供给数量的增加幅度，与上一阶段相比，本阶段可能存在一定的信息冗余，此时政府应灵活控制信息供给的流量、流速、曝光时长等。

（2）第Ⅱ象限，危机信息需求与上一阶段相比降低了，而公共危机信息数量较上一阶段上升了，二者变化方向相反，说明本阶段存在明显的信息冗余问题，此时政府应减少信息的流量、降低信息曝光时长等，调整政府信息资源的分布。

（2）第Ⅱ象限，危机信息需求与上一阶段相比降低了，而公共危机信息数量较上一阶段上升了，二者变化方向相反，说明本阶段存在明显的信息冗余问题，此时政府应减少信息的流量、降低信息曝光时长等，调整政府信息资源的分布。

（3）第Ⅲ象限（a），危机信息需求下降速度大于信息供给数量下降速度，可能存在信息冗余，政府应及时减少信息数量、曝光时长等。

（4）第Ⅲ象限（b），公众危机信息需求下降速度小于政府危机信息供给数量下降速度，可能存在信息不足，建议政府密切监测公众注意力动向，及时补充相关信息。

（5）第Ⅳ象限，公众危机信息需求较上一阶段增加，而政府危机信息供给数量反而下降，二者变化方向相反，存在明显的信息不足问题，此时政府应增加信息流量与曝光时长、加快信息扩散速度、扩展信息扩散广度等。

（6）第Ⅰ象限（b），危机信息需求增加幅度大于供给数量增加幅度，可能存在信息不足问题，政府应密切监测并灵活增加信息供应。

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（6）第Ⅰ象限（b），危机信息需求增加幅度大于供给数量增加幅度，可能存在信息不足问题，政府应密切监测并灵活增加信息供应。

1、数据收集及阶段划分

本文以公共卫生危机事件为例进行实证分析。考虑到“新冠疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”，其影响深远，且目前对于中央层面政府信息供给实践的研究主要集中于疫情早期，并未覆盖第一波新冠疫情（2019年12月底疫情暴发至2020年5月疫情防控常态化）这一完整的危机应对过程。因此，本文选择2019年12月27日—2020年5月31日共6个月157天的时间作为观测公共危机情境下政府信息供给实践活动的时间窗口，以完整地回顾与评估政府危机沟通中的供需差距及存在的问题。

调查报告显示社交媒体是疫情信息的主要传播渠道，因此本文选择微博平台数据进行实证研究。具体地，本文于2020年7月采集微博热搜榜上“@央视新闻”和“@人民日报”发布的新冠疫情相关话题数据，数据字段包括话题标签、日期、话题主持人、话题导语、阅读量和评论量，经人工筛选后保留“@央视新闻”和“@人民日报”发布的事件相关数据共5237条。

由于本文数据历时较长，选择合适的时间尺度来解析数据中蕴藏的规律便尤为重要，本文以危机阶段为时间节点展开分析。具体地，基于危机生命周期理论，参照国家卫健委公布的每日新增确诊病例数据、《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书中我国抗击疫情的历程、本文数据集的数据变化趋势及关键时间点的标志性事件，从危机影响力和危机信息量两个特征出发将第一波疫情危机生命周期划分为6个阶段。详细如表1所示。

表1危机阶段划分及数据分布表

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2、主题编码

通过主题分析法识别政府危机信息向公众传递了哪些与疫情有关的内容，进而从主题维度分析政府危机信息供给的主题模式和公众危机信息需求的演变模式。具体地，根据Braun和Clarke[21]提出的主题分析法步骤指南，基于数据的语义内涵并参照相关文献[20,22-24]对数据进行编码，经过多轮编码、修改、精炼与合并后形成危机信息主题表，如表2所示，共包括19个主题与28个子主题。

                表2危机信息主题表

3、公共危机信息供需时间序列

由于每个危机阶段的天数不一，为消除天数的每个阶段发布的特定主题的总量除以该影响，本文将阶段的天数得到该阶段该主题的政府危机信息供给数量，由此便得到了由6个时间节点组成的政府危机信息供给时间序列。

公共危机信息需求时间序列的计算过程包括：①计算公众对每类主题单条危机信息的需求量，即其阅读量和讨论量的平均值。其中，由于阅读量和讨论量的量级是亿次和千万次，数据极差和标准差很大，因此将其转化为以10为底的对数形式后再计算危机信息的需求量。②将每类主题的需求量按天加总后再除以该类主题当天的数据量，最终得到该主题日均需求量时间序列，计算如公式（1）所示。③为消除天数对于各阶段的影响，本文将每类主题日需求量按阶段加总后再除以该阶段的天数就得到了该阶段该主题的需求量数值，最终得到由6个阶段组成的公众危机信息需求时间序列。

（1）所示。③为消除天数对于各阶段的影响，本文将每类主题日需求量按阶段加总后再除以该阶段的天数就得到了该阶段该主题的需求量数值，最终得到由6个阶段组成的公众危机信息需求时间序列。

ThemeNeedij=                    （i=1，2，3…28,j=1，2，3…157,n∈R）

式中，ThemeNeedij表示第i类主题第j天的平均需求量，themeneedijn表示第i类主题在第j天的第n条数据，Nij表示第i类主题在第j天的数据量。

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式中，ThemeNeedij表示第i类主题第j天的平均需求量，themeneedijn表示第i类主题在第j天的第n条数据，Nij表示第i类主题在第j天的数据量。

1、政府公共危机信息供给的演化分析

由表2可知，整体上，危机信息供给数量最多的前三个主题类别分别是疫情态势（A）、政策措施与行动（B）、感激祝福与悼念（C），且数量远远高于其他主题；数量最少的主题类别是辟谣（Q）、国际防疫批评与指责（S）、物资短缺与求助（R）。

表3展示了各个阶段政府危机信息的发布重点，表明每个阶段的信息发布重点有一定的共性和延续性，但又有一定的差异。共性在于疫情态势类（A）主题在各个阶段（潜伏期除外）的发布数量最多，且远远高于同时期的其他主题。这说明政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国传染病防治法》等法律法规要求一直注重疫情信息的公开，以最直观的数字形式向公众即时通报国内和国际的病例数据（A-1）。值得注意的是，随着疫情发展以及各界对于病毒的认识加深，在后续阶段政府在通报病例数据的同时，也进一步在数据的基础上研判疫情的态势（A-2），向公众传达官方对于疫情态势的判断。

表3各危机阶段政府信息供给重点表

各阶段政府供给的次要重点信息不尽相同，主要体现在以下4个方面。

（1）在危机第一次暴发期，遏制疫情蔓延势头、保障人民生命安全和身体健康是危机应对的首要目标，因此该阶段除了病例通报外，诊治（B-2）和防疫（B-1）两个方面的政策措施与行动是信息发布的重点；除了直接的诊治措施和防疫措施，本阶段国家也出台了诸多配套的保障民生类政策措施（B-3），以缓解疫情给人们和社会带来的负面影响，并打击各类违法违规违纪行为（F）。

（2）在危机第一次蔓延期，疫情防控取得阶段性重要成效，一线人员的感人事迹（E）成为新的信息发布重点。此类主题侧重于具象化描述某人的某项事迹，且具有明显的正向情感倾向，其中医护人员事迹居多。感人事迹的宣传及文字中的温情有助于联结医护等一线群体与普通公众的情感，塑造和强化双方的社会关系。

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其中医护人员事迹居多。感人事迹的宣传及文字中的温情有助于联结医护等一线群体与普通公众的情感，塑造和强化双方的社会关系。

（3）在危机第二次暴发期，全国疫情防控阻击战取得重大战略成果，但是境外输入病例的增多引发了国内社会心态的反弹，信息空间中危机信息流量也随之增加。与第一次暴发期的次信息发布重点不同，本阶段场景实录（D）和感激与致敬类（C-1）主题数量较多。场景实录多以视频的方式展现某类社会场景，情感倾向不甚明显或者情感表达较为克制，如各地防疫场景、不同时期的武汉、学生开学复课等。在疫情防控期间，公众的流动受到很大限制，视频实录可以直观地维系公众与社会的连接、促进社会群体间的理解、增强战胜疫情的信心。感激与致敬类（C-1）信息主要是向抗疫一线的人员表达感激、祝福和敬意，情感色彩浓厚，常带有明显的情感词。这可能与本文选取的数据有关——中央媒体通过强烈的情感表达，凝聚公众对于一线人员的情感共识，塑造群体认同。

（4）危机第二次衰退期，中央应对疫情工作领导小组印发《关于在有效防控疫情的同时积极有序推进复工复产的指导意见》，恢复生产生活秩序的政策措施（B-4）成为新的信息发布重点。

2、公众公共危机信息需求的演变分析

整体而言，公众对于感激、祝福与悼念（C-1除外）和健康知识科普（G）主题的平均需求量（该主题需求量之和除以该主题的数量）最高，恢复生产生活秩序的政策措施与行动（B-4）、疫情影响（K）、疫情态势（A）、表彰与奖励政府与措施（B-5）的平均需求量最低。

基于公众危机信息需求的时间序列可以得到各个阶段公众信息需求的重点。如表4所示，公众在不同阶段的信息偏好具有一定的共性和持续性，又具有一定的差异性。

表4各危机阶段公众信息需求表

共性表现在个别主题在整个事件中均是公众关注的重点，且后一个阶段会延续前一个阶段的部分信息需求，这也反映了信息需求的持续性。具体地，疫情态势类（A）和场景实录类（D）主题具有持续的高度关注，这两类主题均反映了疫情的进展与社会现状，表明公众既通过直观的疫情数据来了解危机的发展与演化，又通过场景实录类视频来保持对社会现状的感知差异性表现在公众在不同阶段具有较为明显的信息主题偏好，在各个阶段均会浮现新的需求重点。

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情数据来了解危机的发展与演化，又通过场景实录类视频来保持对社会现状的感知差异性表现在公众在不同阶段具有较为明显的信息主题偏好，在各个阶段均会浮现新的需求重点。

（1）在危机第一次暴发期，公众对于防疫、诊治、生活保障类的政策措施与行动（B-1、B-2、B-3）和防护建议（I）保持高度的关注，说明公众在危机早期更关心个人的生命健康和生活保障。

（2）在危机第一次蔓延期，政策措施类的需求有所下降，一线人员的感人事迹（E）成为新的需求重点。这表明公众的视线从宏观抽象的政府政策转移至具象的社会行动者。

（3）危机第二次暴发期，感激与致敬类（C-1）主题吸引了公众的高度参与。在政府引导下，公众与一线人员之间的社会联系进一步发展，公众注意力从客观的行为事迹转向更为直率感性的情感表达。

（4）危机第二次衰退期，危机的阴影基本被驱散，公众更关注恢复生产生活秩序类的政策措施与行动（B-4），这说明公众信息需求的重心从满足生理与安全的需求转向满足自我实现的需求。

3、公共危机信息供需差距分析

为探究各类危机信息主题在危机各个阶段可能存在的信息供给问题，本文结合危机信息供需变化曲线和供需差距量化图进行分析，结果如表5所示，其中由于危机潜伏期信息普遍不足，因此难以评估危机第一次暴发期的信息供给情况。

     表5公共危机信息供需差距评估表

主题维度下供需差距分析从主题维度看，主要存在的差距在于5个方面：

（1）疫情态势类（A-1和A-2）信息既是政府信息发布的重点，也是公众持续关注的重点。在危机缓解与消退阶段，二者的变化速率却存在很大的差异，显示出政府信息供给可能存在不充分的问题。这说明政府信息供给过程可能存在不畅通的环节，建议政府优化信息扩散流程、密切关注公众需求动向、及时补充相关信息。

（2）诊治政策措施与行动（B-2）、健康知识科普（G）在危机蔓延阶段可能存在信息供给不足的问题，建议政府增加供给数量。风险警示（H）和疫情影响（K）类信息的供给在危机蔓延阶段存在明显的信息不充分问题，政府应该增加供给数量、提高发布频次、增加信息曝光时长等。

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（2）诊治政策措施与行动（B-2）、健康知识科普（G）在危机蔓延阶段可能存在信息供给不足的问题，建议政府增加供给数量。风险警示（H）和疫情影响（K）类信息的供给在危机蔓延阶段存在明显的信息不充分问题，政府应该增加供给数量、提高发布频次、增加信息曝光时长等。

（3）感激与致敬（C-1）和悼念（C-2）属于情感表达相关主题，二者分别在第一次蔓延期和第二次暴发期存在明显的信息冗余问题。情感的萌芽与发酵需要较长的时间，但其唤醒与抒发却具有极强的情境性和短暂性。公众在危机蔓延阶段更加关注危机情境与个人安全需求，在危机缓解与消退阶段才会将注意力转移到外部的社会关系。因此，建议政府在更确切的时期内引导公众抒发情感，更精准地调节情感表达相关信息的流量。

（4）场景实录类（D）信息在整个危机阶段均是公众关注的重点，但政府对此类信息的供给数量起伏波动较大，建议政府保持对此类信息供给的延续性。

（5）外交部回应与驳斥类（N-1）信息兼具情境感知与情感表达两种特质，在危机后期得到了公众的大量关注，这可能与近几年风云变幻的国际形势和紧张的国际关系有关。整体来看，公众对于危机情境的感知从微观具体情境转移到宏观社会环境，再到更宏阔的国际环境。建议政府在危机后期适时增加国际情境相关信息，以扩展国民对于国际大环境的整体认知。

阶段维度下供需差距分析

从阶段维度来看：

（1）在危机第一次蔓延期，危机严重性些许缓解，场域中信息类别繁多，政府与公众双方的信息诉求更加多样化和复杂化。病例通报（A-1）、感激与致敬类（C-1）主题存在明显的信息冗余，诊治政策措施（B-2）、健康知识科普（G）、风险警示（H）和疫情影响（K）存在明显的信息不充分现象。在此阶段，政府应高频率地调整各类主题的流量与占比，优化危机信息资源的配置，使公众以最小的注意力成本及时获得最重要的信息。

（2）在危机第二次暴发期，本土疫情态势虽基本稳定，但境外输入病例日益增加，由此引发了公众的第二轮担忧。在此阶段，针对部分主题，公众延续了上一阶段的需求强度，但相应的信息供给却发生了较大波动，供需间存在较大的差距。具体地，病例通报（A-1）、诊治政策措施（B-2）存在一定的信息不足，悼念（C-2）、场景实录（D）类主题存在信息冗余。这说明政府与公众双方对于外部环境变化的认知存在不一致，政府应密切关注公众对于危机情境变化的认知，敏锐洞察到双方的认知差异，及时调整政府信息供给的方向。

（3）在危机第二次衰退期和消退期，危机得到缓解与消散，生产生活秩序稳步恢复。公众对于情境感知相关的信息保持持续的关注，对于其他主题信息的需求渐渐消失。在该阶段，疫情态势（A）、场景实录（D）、外交部回应与驳斥（N-1）等危机情境感知相关的主题存在一定程度的供给不充分，建议政府保持此类信息供给的连续性。

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（3）在危机第二次衰退期和消退期，危机得到缓解与消散，生产生活秩序稳步恢复。公众对于情境感知相关的信息保持持续的关注，对于其他主题信息的需求渐渐消失。在该阶段，疫情态势（A）、场景实录（D）、外交部回应与驳斥（N-1）等危机情境感知相关的主题存在一定程度的供给不充分，建议政府保持此类信息供给的连续性。

本文从公共危机信息供需匹配的视角出发，基于公共产品需求理论和危机生命周期理论，构建政府危机信息供给与公众信息需求差距量化模型，以识别政府信息供给中存在信息冗余或不足问题；并以公共卫生危机事件为例进行实证研究，基于社交媒体数据探究第一波新冠疫情危机期间中央层面政府危机信息供给与公众危机信息需求之间的差距及存在的不足。实证分析的主要研究结论如下。

1、公共卫生危机情境下政府信息供给主题模式呈现连续性与差异化并存的特征。疫情态势发展是危机情境下政府信息公开的例行工作，也始终是政府信息供给的重中之重。伴随危机情境的变化，政府危机信息供给的重点依次是政府应对措施、凝聚社会共识、恢复社会秩序。

2、公众危机信息需求的持续性与阶段性特点并存。一方面，公众始终保持对社会危机情境的高强度感知；另一方面，根据马斯洛的需求层次理论，公众信息需求的重点逐渐从满足生理与安全需求转向满足归属与爱的需求，最终导向满足自我实现的需求。

3、危机情境感知相关的主题存在一定程度的供给不足问题，政府应优化该类信息的扩散过程、保持信息供给的延续性并及时补充相关信息。危机风险与影响相关的信息在危机蔓延期间存在明显的供给不足问题，诊治政策与健康知识科普也存在一定的供给不充分，政府在此期间应增加此类信息的流量、提高扩散速度、延长曝光时长等。情感表达相关主题的信息供需之间存在错位，建议政府在危机蔓延尚未消解时更精准地调控情感表达相关信息的发布时机与流量。

4、在危机蔓延尚未消解时，政府应更细粒度地监测公众需求的变化，更精微地调整政府信息资源的配置。危机情境发生变化时，政府应及时洞察公众对环境变化的认知、识别双方的认知差异，并据此调整信息供给策略。在危机缓解与消散时期，建议政府适度保持对基础信息的持续发布，满足公众对于情境感知的信息需求。

作者：司湘云， 霍朝光，赵栋祥；来源：《情报理论与实践》

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古人如何抗击台风？

飓，从气象学的角度分析，飓风一般是指10级以上的热带海洋风暴，夏秋季多发，同时伴有暴雨。从破坏程度上讲，飓风还有恶风的意思，唐代刘恂在《岭表录异》写：“恶风谓之飓。坏屋折树，不足喻也。甚则吹屋瓦如飞碟，或二三年不一风，或一年两三风，亦系连帅政德之否臧者。”

在古代，人们常将台风当做“天的惩罚”，为了生存，尽管老百姓们存有“天要亡我，我有何奈”的想法，他们还是总结了许多经验，让后代可以不要为天灾所毁灭。

那古人是怎么抗击台风的呢？

渔民中流传着“一斗东风三斗雨”“六月北风，水浸鸡笼”等谚语，都是古人预测台风的经验，其中“三斗雨”“水浸鸡笼”都是指台风雨。“东风转北，搓绳缚屋”的谚语也是这个意思。然而，有时台风来临前，有的地方几乎是静风，海面上平静如镜，月影清晰地倒映于海中，故也有“海底照月主大风”的经验流传于民间。

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倒映于海中，故也有“海底照月主大风”的经验流传于民间。

刘恂在《岭表录异》里记载了预测台风的方法：“南海秋夏，间或云雾惨然，则其晕如虹，长六七尺。比候则飓风必发，故呼为飓母。”闵粤沿海渔民中流传一句谚语“断虹现，天要变”，断虹也称短虹，是出现在东南方向海面上的半截虹。它没有雨虹的孤状弯曲，色彩也不鲜艳，通常在黄昏出现。断虹是由于台风外围低空中的水滴折射阳光而形成的，所以当天空在黄昏左右出现断虹则预示台风将来临。另外，如果东方天边散布着像乱丝一样有光的云彩，从地平线像扇子一样四散开来，看到这种彩霞，渔民也知道台风要来了，他们将这种云霞称之为“台母”.观察“台母”，也是一种预测方法。晚清施鸿保《闽杂记》在书中写道：“每当台风来临前夕，必定会有鱼形云在空中漂浮。若云色为白，则预兆台风来势缓和；若云色呈黑，那么台风势必凶勐。”另外，当高云出现后，云层渐密渐低，常有骤雨忽落忽停，这也是台风接近的预兆。

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海吼，也称海响或海鸣。台风来临前二、三天，沿海可听到海吼。

蚝壳墙曾经是我国珠三角地区为了抗击台风发明出的一种建筑材料，在明代时期特别常见。这种建筑材料使用了近百万只蚝壳，与黄土、红糖、糯米等混合制成的墙浆，砌筑成排列整齐的65厘米厚墙体。蚝壳的表面是凹凸不平的，这使得蚝壳墙能够将风力分散，从而减小受到的压力；而且蚝壳朝下，这样雨水也能够迅速流走。

蚝壳墙被形容为“千年砖，万年蚝”，它特别耐磨。在台风经常肆虐的珠三角地区，如今仍然可以看到600多年历史的蚝壳墙，依然完好如初。这种蚝壳墙的建筑材料不仅仅是一种防台风的解决方案，也成为了珠三角地区的一种文化遗产，展现着古代建筑技术的智慧和耐久性。

道台风要来了，他们将这种云霞称之为“台母”.观察“台母”，也是一种预测方法。晚清施鸿保《闽杂记》在书中写道：“每当台风来临前夕，必定会有鱼形云在空中漂浮。若云色为白，则预兆台风来势缓和；若云色呈黑，那么台风势必凶勐。”另外，当高云出现后，云层渐密渐低，常有骤雨忽落忽停，这也是台风接近的预兆。

通过利用动物的某些敏感特性及其反常举动来预测台风天气，鱼类上浮、四散流窜，海鸟成群着陆不肯离去等等现象也都是台风发生的一个预兆。有些海洋生物，如夜光虫、角藻、磷虾等发光浮游生物，在台风来临前两三天会上浮到海水表层，远远看去产生点点、片片的磷光，不停闪烁，渔民们称之为“海火”或“浮海灯”。通过利用动物的某些敏感特性及其反常举动来预测台风天气。

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巨石，揉拔乔木。势翻渤澥，响振坤轴。疑屏翳之赫怒，执阳侯而将戮。鼓千尺之涛澜，襄百仞之陵谷。……予亦为之股栗毛耸，索气侧足。夜拊榻而九徙，昼命龟而三卜。盖三日而后息也。”可怜苏轼，就算宅在家，奈何风大，只能一晚上搬九次床，占卜三回，直到三天后台风平息，才总算放下心来。

古代地方政府也制定和颁发相应的救灾政策、法令，并采取多种减灾、救灾措施，形成一套较为完整的救灾机制。

首先得由各地官员先去实地调查、搜集各地的受灾情况，搜集一些关于伤亡人员、伤亡家畜、倒塌房屋、受损桥梁等等的数据，再形成巡查报告，呈报给所属省份督抚，督抚再上报到朝廷，最后朝廷才开始赈灾。整个过程还是比较繁琐和滞后的。据载明清时期广东遭受台风后，朝廷与地方政府官员实施救灾的措施有：赈济、蠲免、抚恤、借贷、安辑和平粜等六方面。

据《海康县志·舆图志》记载，雷州城东是一篇旷野，知府伍士望将旧土笼加筑高大，上面种上榕树，数年便成了一片蓊蓊郁郁的树林。所谓土笼，实际上是在竹笼李装上土石制成的防御性堤岸。种植榕树不仅可以加固堤岸，更重要的在于能够大大降低台风侵袭时的风速。

台风一般都会带来强降雨，聪明的古人知道没办法对抗来去不定、又威力巨大的台风，就在灾后的建设上动起了功夫。如河南平粮台古城遗址中的陶排水管道，巨大的地下水管，能够收集四处的水流，把地底下各个水系相连接，再大的风雨也不用担心地面积水了。

台风天普通人能做的，就是囤粮食，闭门不出。

苏轼还曾写过《飓风赋》，来感叹飓风的可怕，他说：“少焉，排户破牖，殒瓦擗屋。礧击巨石，揉拔乔木。势翻渤澥，响振坤轴。疑屏翳之赫怒，执阳侯而将戮。鼓千尺之涛澜，襄百仞之陵谷。……予亦为之股栗毛耸，索气侧足。夜拊榻而九徙，昼命龟而三卜。盖三日而后息也。”可怜苏轼，就算宅在家，奈何风大，只能一晚上搬九次床，占卜三回，直到三天后台风平息，才总算放下心来。

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技术视窗

消防员智慧训练考核系统

技术视窗

Technical Window

社会经济及民生的不断快速发展，对消防部队应急救援工作提出了越来越高的要求消防部队战斗力的提升，关键在于训练工作的不断创新、改进。只有始终坚持科学施训，不断提高训练效能，全方位提升消防官兵职业素质，才能适应应急救援形势的需要。2022年2月12日:国务院下发《“十四五”国家消防工作规划》全面构建具有中国特色城乡消防救援力量体系，防范化解重大安全风险、应对处置“巨灾大难”能力达到新的更高水平，打造国家综合性消防救援队伍主力军，适应“全灾种，大应急，大救援”的救援力量体系的新格局。

人工智能及其他计算产业的发展，带来了蓬勃的多样性算力需求，充分利用信息化、智能化技术，计划建设以机器视觉技术为基础，以大数据、物联网、视觉传感为桥梁的AI考训算力和算法学习中心，实现日常训练无感知考勤、各科目训练考核数据的实时感知采集、智能识别判断、自动计算统计和科学分析评估等能力，最终形成可以在日常训练中即可完成自主训练、自主考核、自主补差的智慧化消防体能训练体系，实现在无教官、无考官的情况下能完成各课目训考一体应用、管理。

1、缺乏智能化训练考核管理

2、训练考核过程缺少有效记录回溯

3、训练考核完成情况及动作是否标准完全依赖人工

4、历史训练考核查询方式大多采用手工记录台账的方式

1、精细化管理建设

随着城市建设现代化的提高，城市环境不断更新，消防救援所面临自然灾害救援场景的难度越来越复杂，对消防官兵的体能要求也越来越高。从实战任务中反映出消防队伍在日常训练中的痛点日渐暴露，尤其在体能训练方面。以下这些问题不可避免:训练姿势不准确、训练量不够、未能在有效时间完成等问题。效率低,训练考核制度不全面，缺少精准数据分析支撑。

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技术视窗

随着城市建设现代化的提高，城市环境不断更新，消防救援所面临自然灾害救援场景的难度越来越复杂，对消防官兵的体能要求也越来越高。从实战任务中反映出消防队伍在日常训练中的痛点日渐暴露，尤其在体能训练方面。以下这些问题不可避免:训练姿势不准确、训练量不够、未能在有效时间完成等问题。效率低,训练考核制度不全面，缺少精准数据分析支撑。

目前随着消防救援队伍抢险救援职能的拓展，任务以及日常训练战备工作任务日益繁重。为了确保有效高能应对战勤保障任务，亚需通过推行以数字化、网络化和物联网等为基础，结合数字通信技术、大数据分析技术、姿态识别技术等新型技术，精确分析到每个人、每个动作的情况，逐步提高整体的训练的科技智能水平。

随着新技术的加持，各地消防演练体系开始利用物联网、视频核心算法等技术手段，将消防日常演练、业务监督管理等要素，通过人体姿态识别、通讯等技术有机连接，实现实时、动态、互动、融合的消防训练信息采集，全面促进与提高消防训练、监督和管理水平，增强消防队伍在抢险救灾、消灭火情等实战中发挥更高效、更安全的作战能力。

消防智慧训练考核系统基于现在最先进的图像解析技术、姿态识别技术、智能识别设备等前沿高科技技术，结合消防应急业务特点，构建智能化消防应急体能训练、考核的综合管理应用系统，科学有效的提高消防员的职业体能素质，加强应对各类突发事件的应变能力。

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技术视窗

AI姿态识别系统是基于视觉算法将所述标准动作数据输入至预先训练的卷积神经网络中进行动作分类，从而得到当前所述训练科目的运动姿态类型识别，实现对受训人员的训练科目质量进行实时监测记录。

1、基于视觉姿态识别的精准动作分析自动区分用户标准、非标准、错误动作，并对符合考核要求的标准动作进行精准的记录。

集成多种自研算法小模型，确保不受环境光、人员聚集影响，增强产品的体验效果、记录精准度与项目拓展性。

2、强交互性的训练能力分析

内置近96项体能和技能训练项目，含训练考核项、技能训练、运动素质锻炼、双人类别统提供根据考核项目对运动问题进行自动“识别-记录-抓拍实时的语音纠正与指导建议 通过AR、人体分割等算法技术的运用，使项目中的动画元素与人的动作进行交互，提升运动趣味性。

3、时间为维度的精细化动作分析

根据对不同体技能训练专项的规则引擎建立，在各个动作的关键时间点，比对士兵动作规范程度，并对错误动作进行标记，自动截取判断依据。

基于现在最先进的图像解析技术、GIS定位技术、智能识别设备等前沿高科技技术，结合消防应急业务特点，构建智能化消防应急体能训练、考核的综合管理应用系统，科学有效的提高消防员的职业体能素质，加强应对各类突发事件的应变能力，最大限度的减少灾害造成的损失，确保消防员和人民的生命财产安全。

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应急文化

应急文化

emergency culture

汉字字意和语境下的“风险”与“危机”

关于“风险”一词的由来说法有很多，有人认为是以打鱼为生的先民在长期的捕捞实践中总结出来的“风”即是“险”的体验；也有人认为“风险”一词是舶来品，来自阿拉伯语、拉丁语、意大利语。这些说法有多少科学性很难说，所以我还是愿意从祖先的造字本意和语境上来解读。

先来看一下“风”字，这是“风”字的甲骨文、篆书和繁简体楷书：

说文解字解：风，八方的风。东方的风叫“明庶风”，东南的风叫“清明风”，南方的风叫“景风”，西南的风叫“凉风”，西方的叫“闾阖风”，西北的 风叫“不周风”，北方的叫“广漠风”，东北的叫“融风”。风动虫生。所以说虫生八日而化。字形采用“虫”作形旁，采用“凡”作声旁。

“风”字的本义是名词，特指空中使鸟类得以飞翔的气流。比如：风暴、风霜、风雪、风花雪月、风口浪尖等等。

“风”字另一个常见用法是当形容词和副词用，表示自由的，不确定的，无根据的，无所不往地。 比如：风传、风闻、风靡、风行等。《汉书 • 南粤王赵佗传》 ：风闻老夫父母坟墓已坏削。

 再看一下“险”字，下边是“险”字的金文、篆书和繁简体楷书：

（图片详见下页）

王文杰

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股票就存在投机风险。我们今天解读的“风险”就是“纯粹风险”。

从应急管理的角度来解读“风险”，首先要明白的是风险具有客观性、普遍性和必然性。不管你是否承认，风险总会存在。其次，风险具有高度的“不确定性”：不确定发生的时间，不确定发生的方向和力度，不确定事件发生的损失，不确定人类应对风险的效率、效能、效果等等。

按照中国人的传统习惯，对一切既有可能性又有不确定性的风险最正确的应对心态和应对方法就是“防患于未然”。《礼记·中庸》：“凡事豫则立，不豫则废”。

所以，风险管理强调的是事前防范。要学会通过对风险的监测、识别、评估、预警、转移、规避等方法防范化解风险。具体地讲，在应急管理的工作实践中要牢固树立源头管理意识，摸清风险源，查清隐患点，然后制定出科学有效的应急预案，对症下药。积极预防和有效化解各类风险和危机，切实保障人民群众生命财产安全。

那么，什么是“危机”呢？“危机”和“风险”又是什么关系呢？就逻辑关联而言，风险是隐形的、不确定的危机，危机是显性的、已经发生的风险。先有风险，后有危机。

先来看看“危”字，这是“危”字的甲骨文、大篆、小篆和楷体写法：

（图片详见下页）

说文解字解：险，阻碍、难以通行的山崖。

“险”字的本意是名词，专指地势高低悬殊难以通过的崎岖地带或者不可逾越的障碍。比如：长江天险，艰难险阻。《史记·项羽本纪》：巴、 蜀道险, 秦之迁人皆居蜀。

“险”字的另一个常见用法是当形容词用：不安的，可怕的。比如：险情、险象。苏轼《教战守》：涉险而不伤。

按照字义上的理解：不知何时起、不知何处来为“风”，路遇阻碍为“险”。从语境上讲，所谓“风险”指的就是客观存在的，可能造成损失、伤害、不利的可能性。

风险也分“纯粹风险”和“投机风险”两种：纯粹风险是指只有损失机会而无获利可能的风险，比如房屋所有者面临的火灾风险、汽车主人面临的碰撞风险等。投机风险是指既有损失机会又有获利可能的风险，比如在股票市场上买卖股票就存在投机风险。我们今天解读的“风险”就是“纯粹风险”。

从应急管理的角度来解读“风险”，首先要明白的是风险具有客观性、普遍性和必然性。不管你是否承认，风险总会存在。其次，风险具有高度的“不确定性”：不确定发生的时间，不确定发生的方向和力度，不确定事件发生的损失，不确定人类应对风险的效率、效能、效果等等。

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再来看“机”字，“机”字在甲骨文和金文中都没有找到。只有篆书。下边是“机”字的篆体和楷体字形。

从字形上讲，甲骨文的“危”是由悬崖和坠石的形象组合而成的。篆体的“危”是另造的会义字，字型像一个人在悬崖上，一个人在悬崖下，表示人在崖顶，担心坠崖；人在崖下，担心坠石。因此，说文解字解：危，人在高处而恐惧。本意是一个形容词，表示凶险的，不安的。比如：危房、危境、危途、危难、危如累卵、危言耸听等等。后来引伸为名词，特指险境，险情。比如：危在旦夕、临危不惧、转危为安、居安思危等。

所以，“危”是一种特定的时空状态。从时间状态上讲，是指危险急迫到了决定生死存亡的关头。比如：“此诚危急存亡之秋也”——诸葛亮《出师表》。

从空间状态上讲，是指进入了一种不可逆转的危险境地。比如：“危而不持，颠而不扶，则将焉用彼相矣。”——《论语》

再来看“机”字，“机”字在甲骨文和金文中都没有找到。只有篆书。下边是“机”字的篆体和楷体字形。

 说文解字解： 机，作凳子的条木。字形采用“木”作边旁，采用“几”作声旁。

“机”字的本意是一个名词，指作凳子的条木。比如：“单狐之山多机木。”——《山海经·北山经》。又指弩弓上控制发射的扣板。比如：“耳目，心之枢机也。”——《国语·周语》。

“机”字的引伸字义是形容词：分别有三层意思，首先是指关键时刻。比如：机会、机缘。“成败之机，在于今日”——《资治通鉴》。其次是指巧妙的，灵活的。比如：机变、机动、机智。“有机事者，必有机心。”——《庄子 • 天地》。“攻城之机变” ——《墨子 • 公输》。第三是指关键的，重要的。比如：机密、机要、日理万机。   

   那么，由“危”、“机”两个字组合成的“危机”是什么意思呢？一般的理解应该是指“生死成败的紧要关头”或者“既有危险又有机会的关键时刻”。

从汉字字义和语境上解读“危机”，还有可以得出以下认知：

一、“危机”是人们在生产生活中的遇到阻碍时产生的一种状态。这里的阻碍是指在一定时间内，使用常规的解决方法不能解决的问题。

二、“危机”里的“机”有“扳机”的意思，所以，危机的发生总是会有一个“被扣动的扳机”或者“被触动的开关”，也就是引发危机事件的一个触发点，找到这个触发点可能会成为解决危机的关键。

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四、“危机”里的“机”还有“机动、机巧、灵活”的意思。所以在应对危机的时候，除了要有足够的信心，还要有科学有效的应对策略、应对方法和处置能力。

最后，让我们从汉字字义和语境上来解读一下“危机”与“风险”的关系。首先，在公共性的层面上“风险”是指一种可以以引发大规模损失的不确定性，其本质是一种未发生的可能性；“危机”则是指某种损失引发的政治社会后果，其本质是一种已经发生的事实。其次，二者之间存在着一种必然的因果关系，风险在前，危机居后。造成危机后果的根本原因是风险。第三，这种前因后果的关系，一般情况下是隐性的，但是当风险真的来临，危机就在眼前的时候，风险与危机之间的这种隐性因果关系立即转变为显性关系。对这种关系最形象的表述就是“海恩法则”: 每一起危机事件的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。

地》。“攻城之机变” ——《墨子 • 公输》。第三是指关键的，重要的。比如：机密、机要、日理万机。   

那么，由“危”、“机”两个字组合成的“危机”是什么意思呢？一般的理解应该是指“生死成败的紧要关头”或者“既有危险又有机会的关键时刻”。

从汉字字义和语境上解读“危机”，还有可以得出以下认知：

一、“危机”是人们在生产生活中的遇到阻碍时产生的一种状态。这里的阻碍是指在一定时间内，使用常规的解决方法不能解决的问题。

二、“危机”里的“机”有“扳机”的意思，所以，危机的发生总是会有一个“被扣动的扳机”或者“被触动的开关”，也就是引发危机事件的一个触发点，找到这个触发点可能会成为解决危机的关键。

三、“危机”里的“机”也有“机会”的意思，那么，危机真的来了，还有解决的“机会”吗？答案是“有”，关键要看有没有信心和能力。

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国际视野

International Perspective

飓风是美国最主要的气象灾害之一。每年的6月1日—11月30日是美国大西洋飓风季节，其中8月至10月为飓风活动高峰期。近年来，美国飓风登陆事件频繁，其中主要包括：

2005年8月25日，“卡特里娜”飓风袭击了美国的佛罗里达州，随后又于当月29日在美国墨西哥湾沿海地区登陆。飓风夹着暴雨，肆虐在海滨城市街道间，所经之处，电力中断，道路淹没，并使美国新奥尔良市防洪堤决口，市内80％的地区成为一片“汪洋”，造成至少1800人死亡，100多万人流离失所和巨大的物质财产损失，成为美国历史上最严重的一次自然灾害。

2008年9月1日，“古斯塔夫”飓风登陆墨西哥湾沿岸的美国路易斯安那州。由于美国各级政府采取一系列应对措施，飓风没有造成人员伤亡。

2011年8月27日，飓风“艾琳”在美国北卡罗来纳州登陆，美国东海岸的10个州进入紧急状态，约230万居民被下令疏散。飓风“艾琳”最终造成至少40人死亡。

至少40人死亡。

2012年8月29日，“艾萨克”飓风在美国路易斯安那州东南沿岸登陆，狂风夹杂着暴雨袭击了该州最大城市新奥尔良等地，造成近10万户家庭与商业单位断电。为应对本次飓风，美国墨西哥湾沿海地区各级政府严阵以待，并对沿海或低洼地带数以千计的居民下达了紧急疏散令。

为防御飓风灾害，美国近几年加强了飓风的预算经费。每当飓风靠近美国本土时，国家飓风中心就会出动数架不同功能的研究专用飞机，飞入飓风中或者绕行其周围，投掷一种全球卫星定位仪，用以充分掌握飓风的整体结构及其环境和动态，所得数据可以使飓风路径预测的准确率提高30%。

此外，美国国家气象局还发射环境气象卫星监测飓风等异常天气，利用超级计算机提前进行飓风预警。近年来美国航天局也利用“全球鹰”无人机研究飓风。

位于佛罗里达州迈阿密的国家飓风中心是美国国家气象局下属的3个中心之一。主要负责飓风的预报和警报。在每年5—11月的飓风季节，工作人员每天都会24小时轮流值班，当有飓风的前奏热带低气压形成时，每6小时发出一次预报，还发布未来5天的飓风趋势预报。飓风的警报分为以下几种：

国外台风灾害防御

德国汉堡篇

汉堡是德国的第二大城市、最大港口城市，坐落于易北河畔。1962年的特大洪灾过后，汉堡建立了较为完善的城市防洪系统。

为防御飓风灾害，美国近几年加强了飓风的预算经费。每当飓风靠近美国本土时，国家飓风中心就会出动数架不同功能的研究专用飞机，飞入飓风中或者绕行其周围，投掷一种全球卫星定位仪，用以充分掌握飓风的整体结构及其环境和动态，所得数据可以使飓风路径预测的准确率提高30%。

此外，美国国家气象局还发射环境气象卫星监测飓风等异常天气，利用超级计算机提前进行飓风预警。近年来美国航天局也利用“全球鹰”无人机研究飓风。

美国

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及其环境和动态，所得数据可以使飓风路径预测的准确率提高30%。

此外，美国国家气象局还发射环境气象卫星监测飓风等异常天气，利用超级计算机提前进行飓风预警。近年来美国航天局也利用“全球鹰”无人机研究飓风。

位于佛罗里达州迈阿密的国家飓风中心是美国国家气象局下属的3个中心之一。主要负责飓风的预报和警报。在每年5—11月的飓风季节，工作人员每天都会24小时轮流值班，当有飓风的前奏热带低气压形成时，每6小时发出一次预报，还发布未来5天的飓风趋势预报。飓风的警报分为以下几种：

飓风注意警报：未来36小时内，在监测区域有可能生成飓风；需立即着手做防御飓风的准备工作。

飓风警报：未来24小时内，在监测区域有可能生成飓风。此时，要完成所有防御飓风的准备工作。

短时监视和警报：这种警报提供飓风所带来威胁的有关详细信息，比如龙卷风、洪水和强风等。公众咨询警报：由国家飓风中心提供严重飓风预警。

海运咨询警报：由国家飓风中心提供详细的飓风路径区域。

热带风暴更新消息：在固定的飓风咨询间隔期内，当飓风的动态有重大改变时，由国家飓风中心提供有关详细的信息。

热带风暴/飓风的移动概率警报：提供关于飓风/热带风暴路径的概率预报，这种预报不包括飓风/热带风暴的强度。

当地气象部门对飓风的有关警报：由飓风要袭击的当地气象部门提供有关飓风将对本地造成何种影响的更加详细的信息。

以上所有警报都将有助于人们采取相应的防御措施。因此，在飓风来临时，实时收听飓风的最新警报十分必要。美国国家气象局启用超级计算机，提前预报飓风路线的能力已从以往的3天提高到5天，预报的准确率达90%以上。

期内，当飓风的动态有重大改变时，由国家飓风中心提供有关详细的信息。

热带风暴/飓风的移动概率警报：提供关于飓风/热带风暴路径的概率预报，这种预报不包括飓风/热带风暴的强度。

当地气象部门对飓风的有关警报：由飓风要袭击的当地气象部门提供有关飓风将对本地造成何种影响的更加详细的信息。

以上所有警报都将有助于人们采取相应的防御措施。因此，在飓风来临时，实时收听飓风的最新警报十分必要。美国国家气象局启用超级计算机，提前预报飓风路线的能力已从以往的3天提高到5天，预报的准确率达90%以上。

美国应对飓风预先准备工作主要包括：增加救援物资储备。提高了救援物资储备能力，如应急用水储备可保证100多万人一周的应急需要；强化联邦应急管理署的职能。建立了救援物资供应跟踪系统，可以实时追踪救援物资的到港情况；

建立独立的通信系统，能保证联邦、州和地方应急官员之间的信息畅通；审查地方防灾规划，加强审查州和地方政府的防灾规划，配置决策人员，指定联邦政府领导；重视个人和社区准备，美国政府将个人和社区的防灾准备提升到市民道德的高度来认识，加强自救和互救。

日本是一个台风灾害多发的国家，每年的6—10月都有台风袭击日本列岛，造成重大灾害。1959年发生“伊势湾台风大灾害”之后，台风灾害引起日本各界的重视，在“住宅综合保险”中加入台风灾害。当时全损只支付保险金的3%。

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建立独立的通信系统，能保证联邦、州和地方应急官员之间的信息畅通；审查地方防灾规划，加强审查州和地方政府的防灾规划，配置决策人员，指定联邦政府领导；重视个人和社区准备，美国政府将个人和社区的防灾准备提升到市民道德的高度来认识，加强自救和互救。

日本是一个台风灾害多发的国家，每年的6—10月都有台风袭击日本列岛，造成重大灾害。1959年发生“伊势湾台风大灾害”之后，台风灾害引起日本各界的重视，在“住宅综合保险”中加入台风灾害。当时全损只支付保险金的3%。

从1984年起，在“住宅火灾保险”、“普通火灾保险”中增加了台风灾害等保险项目。日本台风灾害保险规定，灾害损失超过20万日元才支付保险金。因台风破坏的建筑物很多，如果逐一调查，太费时间。一般保险受灾用户将灾情照片及修理经费预算表交到保险公司，经保险公司核定达20万日元以上，便按保险合同规定，支付保险赔偿金。

据日本媒体报道，2008年8月29日，日本气象厅决定，将发布台风预报的时间从提前3天改为提前5天，警报的范围细化到村镇一级。每当台风，电视台和广播电台都会随时发布比较准确、详尽、细致的预警。每3小时发布台风的实况和预报；有时公布每小时的台风实况和未来1小时的预报。提醒各地政府和社会、公众注意防灾。

台风来临前的主要防灾措施：备好应急物品，包括：手电筒、收音机、食物、饮用水、常用药品等；关好门窗，玻璃窗可用胶带粘好，防止玻璃破碎后溅到别处；检查电路、煤气，确保安全；住在低洼地区和危房中的人员要转移到安全住所；尽量不要外出活动。

台风过境时的主要防灾措施：家中断电；尽量避免使用电话；如果无法撤离至安全场所，可就近选择在空间较小的室内（如壁橱、厕所等）躲避，或者躺在桌子等坚固物体下；不要在河、湖、海堤上行走；海上船舶必须与海岸电台取得

联系，立即开船远离台风。日本计划进行超长的天气预报，对未来30年将发生的台风、暴风、暴雪、干旱等灾害性天气进行预测。

报。提醒各地政府和社会、公众注意防灾。

台风来临前的主要防灾措施：备好应急物品，包括：手电筒、收音机、食物、饮用水、常用药品等；关好门窗，玻璃窗可用胶带粘好，防止玻璃破碎后溅到别处；检查电路、煤气，确保安全；住在低洼地区和危房中的人员要转移到安全住所；尽量不要外出活动。

台风过境时的主要防灾措施：家中断电；尽量避免使用电话；如果无法撤离至安全场所，可就近选择在空间较小的室内（如壁橱、厕所等）躲避，或者躺在桌子等坚固物体下；不要在河、湖、海堤上行走；海上船舶必须与海岸电台取得联系，立即开船远离台风。日本计划进行超长的天气预报，对未来30年将发生的台风、暴风、暴雪、干旱等灾害性天气进行预测。

日本

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印度有7.5万千米长的海岸线，每年要遭遇五六次飓风袭击，飓风造成的灾害严重，仅1999年飓风袭击造成了1万人丧生和15亿美元的财产损失。

为减少飓风造成的损失，印度政府成立了全国飓风监测和减灾核心小组。小组成员除了中央政府和邦政府有关部门官员外，还有来自气象局、中央水资源委员会、国家遥感局和空间研究组织的专家。其任务是向地方居民发布飓风警告。

沿海的各邦特别要采取防风减灾措施。在易受飓风灾害危害的各邦参与下，减轻飓风灾害方案已经出台。该方案主要内容有加固或建造躲避飓风建筑，种植海岸避风林带，加强飓风预报系统，培训和教育有关人员，在居民中开展防风抗风教育等。印度通过卫星和10个飓风探测雷达站进行飓风探测。气象预报、警报将定期发给港口、渔业和航空部门。

统，培训和教育有关人员，在居民中开展防风抗风教育等。印度通过卫星和10个飓风探测雷达站进行飓风探测。气象预报、警报将定期发给港口、渔业和航空部门。印度建立了飓风灾害控制中心以提供飓风警报信息，能观测到方圆400千米内的热带风暴的高能量飓风观测雷达已被广泛安装在印度沿海岸线地带，对飓风警报工作起到了极大的作用。气象卫星提供的卫星图像，能大量地用于观测热带风暴的发展和移动趋势，尤其是它能观测到雷达所不能及的范围，目前政府间传送飓风警报的方式有电话、传真和网络等。利用现代信息通信技术提高飓风等气象防灾和抗灾的能力方面，印度走在了发展中国家的前列。

印度

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当年当月

当年当月

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从“9.11事件”看美国政府的危机管理

2001年9月11日，美国纽约市著名的世界贸易中心双子大厦和首都华盛顿附近的美国国防部所在地五角大楼先后遭到恐怖分子劫持的美国民航飞机撞击，世贸中心大厦在撞击后起火倒塌，五角大楼部分建筑倒塌，共造成3000多人丧生。

“9·11事件”不仅是有史以来最严重的恐怖袭击事件，也是美国建国200多年以来除1812年美英战争外本土遭受的最具破坏性的打击。美国政府对此次事件做出了强烈谴责，其立场受到大多数国家的同情与支持，事件发生后全球各地都有各种悼念活动，事发现场的清理工作持续到次年年中，该事件也直接导致了此后国际范围内的多国合作进行反恐怖行动。

面对“飞来横祸”，美国联邦政府不得不迅速着手处理危机事件，在这个事件中美国联邦政府的危机管理机制起到的极大作用使得整个处理过程收到了很好的效果。

美国应对公共安全危机的管理模式，是以法律为基础，以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部门分工负责，中央情报局等独立机构负责协调，危机管理决策小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态性的一个体系。

美国应急反应机制的启动已经纳入法治化的轨道。美国现行的《全国紧急状态法》于1976年经国会通过。该法对紧急状态的颁布程序、颁布方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。该法规定，当出现联邦法规定的宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权利颁布一些法规。当总统因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁而全部紧急状态时，总统可以根据该法，对于外国或外国人有利害关系的外汇管制，国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权利。

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处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成，有美国学者认为，危机管理决策小组的最佳人数12-15人，因为其既能确保主要相关机构的代表均可参与坦率的讨论，又能减少决策泄密的机会。

美国现行的危机管理机制是美国国家安全管理的一个重要组成部分。美国国家安全委员会是美国国家安全与危机管理的最高决策机构，该委员会的最高领导人是总统，日常事务由总统国家安全事务助理负责，其职责是评估美国国家安全状况，协调政府部门讨论对策，负责国内、国际危机管理。

从整体上看，美国的应急系统的具体运作基本上实行以政府为主导、军事力量参与、民间机构跟进、商业机构配合以及国外援助5个方面的相互配合，共同应对的方略，力图使危机事件化险为夷，将人财物失降到最少。

“9·11事件”发生在美国本土，给美国造成了严重的人员伤亡及财产损失以及难以磨灭的负面影响，事件发生的时间节点和地点均在事前没有任何征兆，该情形已经完全符合了危机事件的威胁性、不确定性和紧迫性三个要素。另外，该事件还具有爆发迅速但影响面广、影响时间长的特点，是一种典型的“长投影型”危机，后续处理较为棘手，一旦处理不当其影响将更加难以在短时间内消除。因此在危机处理的过程中，美国联邦政府必须要慎之又慎，按危机的发展阶段理性处理。

首先，最高领导人反应迅速准确，使得决策有力。

作为总统，布什在“9·11”事件发生后第一时间内做出了快速准确地反应，为整个政府的危机处理奠定了良好的基础。当日布什在佛罗里达发表声明，称该事件为“恐怖主义对美国的公然袭击”，发誓要“追查并严惩”肇事凶手；下午布什总统乘坐“空军一号”从佛罗里达回到首都；9月12日，布什总统发表第四次电视讲话，表示恐怖袭击是一次“战争行为”；布什总统的一系列行动都对稳定民众，控制当时的局势起到了至关重要的作用，而且也着实践行了美联邦的职能。

其次，各级政府及部门行动到位，处理应急不慌。

国家安全委员会作为国家安全问题最高决策咨询机构，发挥了“中枢神经”的作用。华盛顿市长宣布首都进入紧急状态；白宫和国会的工作人员撤离工作地点；所有政府部门疏散人群；联合国总部关闭；主要证券交易所停市，所有职员紧急疏散；部分机场实行紧急疏散；关闭在全球范围内所有国家的大使馆，并敦促它们采取必要的安全防范措施。政府各部门在布什还没有回到华盛顿之前已自动实行了美国政府秘密的“政府连续性计划”。其它各级地方政府也都有一套危机处理预案。从纽约市政府到世贸大楼管理部门曾多次演练过危机预案。因此，在事发当天上午世贸大楼内人员撤离大楼时非常有秩序，没有因为发生慌乱而导致更大的伤亡。

第三，军方全面配合调动有效，强力出击应对。

短时间内布什就宣布全体美国军队进入最高戒备状态，美国空军战机在华盛顿上空实行戒备飞行，军事当局向纽约和华盛顿附近海域派遣舰艇，进行防空和医疗救护工作。事发13小时后，布什在白宫地下室召集了最高级别的国家安全会议，决定发动反恐战争。国防提部长拉姆斯菲尔德交了一项兵役动员令，建议征召5万名预备役士兵，迅速得到批准。国会参众两院分别授权总统布什对恐怖分子使用武力。

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南方应急研究

所有国家的大使馆，并敦促它们采取必要的安全防范措施。政府各部门在布什还没有回到华盛顿之前已自动实行了美国政府秘密的“政府连续性计划”。其它各级地方政府也都有一套危机处理预案。从纽约市政府到世贸大楼管理部门曾多次演练过危机预案。因此，在事发当天上午世贸大楼内人员撤离大楼时非常有秩序，没有因为发生慌乱而导致更大的伤亡。

第三，军方全面配合调动有效，强力出击应对。

短时间内布什就宣布全体美国军队进入最高戒备状态，美国空军战机在华盛顿上空实行戒备飞行，军事当局向纽约和华盛顿附近海域派遣舰艇，进行防空和医疗救护工作。事发13小时后，布什在白宫地下室召集了最高级别的国家安全会议，决定发动反恐战争。国防部长拉姆斯菲尔德交了一项兵役动员令，建议征召5万名预备役士兵，迅速得到批准。国会参众两院分别授权总统布什对恐怖分子使用武力。

第四，加强对媒体的舆论引导，报道客观准确。

政府对媒体的管理一般应遵从安全、正确、适当、协调四大基本原则。在处理事件中布什政府及时有效地利用媒体工具达到了多重目的。布什在危机爆发后1小时即发表了电视讲话，3小时之后，发表第二次电视讲话。当晚回到白宫后，布什再次向全国发表了讲话。媒体使美国民众感到政府对危机正在采取积极的应对行动，也使民众的心理从遭受袭击之后的恐惧、悲伤很快转变为对恐怖分子的仇恨和团结反恐的激情。

另外在有必要的情况下，政府应该以政治经济手段直接控制、管理国内主要传媒；危机发生，政府一定要反应迅速，将信息的主动权掌握在自己手里；加强对网络媒体和手机短信的管制，控制门户网站发布的主流信息；及时封锁危机敏感区域，对媒体实行有条件开放并控制其活动范围；重大事件中建立新闻记者团制度，严禁个人自由采访；建立和完善各级新闻发布会制度，统一报道口径。

广东南方应急管理研究院

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