目录
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监督依据
《中华人民共和国行政诉讼法》 p3
《中华人民共和国土地管理法》 p4-p5
《人民检察院行政诉讼监督规则》 p6-p7
最高人民法院印发《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》的通知 p8
黑龙江省自然资源厅《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》 p9
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监督点、研判规则及数据要素
监督点：行政机关对土地领域违法作出处罚决定时遗漏处罚事项 p10
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数据来源及建模思路
数据来源 p10
建模思路 p11-p13
最终模型导图 p14
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案例说明
监督点案例办理情况 p15-p18
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模型概述
模型设计起源 p1-p2
效果描述
法律和社会效果 p19-p20
推广价值
监督案件体量 p21
模型可推广性 p22
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模型概述
2021年初，最高人民检察院部署了“土地执法查处领域行政非诉执行监督”专项活动，大庆市林甸县检察院对该县人民法院在中国裁判文书网上公布的涉土地执法领域的全部行政裁判和执行文书开展“实时监测”。在监测中发现县法院土地执法领域行政非诉执行案件中，因县某局与被处罚人达成“长期履行”的和解协议，而作出执行终结裁定。林甸县检察院在林甸县人民政府网站上的信息公开栏目反向查询执行裁定依据的行政处罚决定，发现该县某局在针对擅自将农用地改为建设用地，但符合土地利用总体规划的几起土地领域违法行为做出处罚决定时，均仅处以罚款，遗漏了“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”的罚项，制发类案检察建议予以纠正。
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模型概述
受该监督案件的启发，林甸县检察院深入研习《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定发现，该法规定的罚则除罚款外均存在复垦、没收、限期拆除、恢复土地原状等恢复土地原有功能的其他行政决定事项，以实现国家对土地用途的管制。
如果行政机关针对土地领域违法做出的处罚决定仅有罚款这一罚项，则必然存在遗漏其他罚项的行政违法行为，应当进行监督。对该类案件的监督，可以通过将中国裁判文书网、政府信息公开网、执行信息网上公开的数据信息进行比对、碰撞的方式实现，遂建立该模型，以检察监督助力维护国家土地用途管制制度。
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监督依据
第十一条 人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
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监督依据
第四条 国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
《中华人民共和国行政诉讼法》
《中华人民共和国土地管理法》
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监督依据
第七十四条 买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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监督依据
第二条 人民检察院依法独立行使检察权，通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推动行政争议实质性化解，保障国家法律的统一正确实施。
《人民检察院行政诉讼监督规则》
《中华人民共和国土地管理法》
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监督依据
第三条 人民检察院通过提出抗诉、检察建议等方式，对行政诉讼实行法律监督。
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监督依据
第一条 人民法院终结本次执行程序，应当同时符合下列条件：
（一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；
（二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单;
（三）已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置;
（四）自执行案件立案之日起已超过三个月；
（五）被执行人下落不明的，已依法予以查找；被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。
最高人民法院印发《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》的通知
《人民检察院行政诉讼监督规则》
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监督依据
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监督点、研判规则和数据要素
黑龙江省自然资源厅《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》
对符合《土地管理法》（2004年修订）第七十三条的情形，符合土地利用总体规划，不涉及耕地的，处以违法所得10%的罚款;涉及耕地，处以违法所得20%的罚款。
监督点：行政机关对土地领域违法作出处罚决定时遗漏处罚事项
规则1：行政机关依据《土地管理法》第七章的规定作出的行政处罚其自身没有强制执行权，符合条件的，应当申请法院强制执行。
数据要素：辖区名称、行政非诉执行裁定文号
规则2：土地领域行政相对人未履行义务，而法院因当事双方达成和解协议作出执行终结裁定的案件通常存在违法。
数据要素：执行裁定书、和解协议
规则3：土地领域行政执法做出的处罚，必然包含罚款以外的其他罚项。
数据要素：行政处罚罚项内容
规则4：行政机关作出行政处罚时不能任意减少或改变行政法律、法规规定的处罚种类。
数据要素：作出具体行政处罚所依据的行政法律、法规
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数据来源及建模思路
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数据来源及建模思路
1.行政执行文书：来源于中国裁判文书网，用于审查行政机关申请非诉执行的内容，并获取处罚决定文号。
2.行政处罚决定书：来源于政府信息公开网站，用于获取行政处罚所依据的法律规定及处罚内容。
3.《全省国土资源行政处罚自由裁量权基准》：来源于黑龙江省自然资源厅官方网站，用于查明行政机关自由裁量范围。
4.行政非诉执行案卷：从辖区法院调取，用于核实违法情况。
5.行政执法卷宗：依托与某局的衔接机制从该局调阅，用于最终核实确认行政机关行政行为违法情况。
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数据来源及建模思路
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数据来源及建模思路
第一步：文书实时监测。以“某局”为关键字在中国裁判文书网上全面搜索辖区涉土地执法领域的裁判和执行文书，其中执行文书包括准予强制执行、中止执行、恢复执行、终结执行、终结本次执行的裁定书等。
第二步：分析裁判文书关键要素。在裁判文书的内容上重点审查行政机关申请强制执行的事项。对照《土地管理法》第七章“法律责任”的规定，初步发现申请强制执行的事项是否符合该章的规定。
第三步：互联网反向查询执行依据。以执行裁定上载明的行政处罚决定文号为关键字在政府信息公开上查询行政机关申请强制执行依据的行政处罚决定。在该处罚决定的内容上重点审查处罚依据和处罚事项，验证是否遗漏处罚事项或者错用处罚、强制措施。
第四步：在辖区政府信息公开网站和中国裁判文书网上搜索土地执法领域的其他处罚案件，查找存在遗漏处罚事项或者错用处罚、强制措施的相同违法行为。
第五步：调阅法院行政非诉执行案卷和行政机关执法案卷，核实的确存在违法行为的，进行类案监督。
建模思路
思维导图
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案例说明
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案例说明
林甸县检察院根据黑龙江省大庆市人民检察院深入推进“土地领域行政检察监督，促进土地领域规范执法”专项活动要求，全面检索中国裁判文书网上公布的土地执法领域全部行政裁判和执行文书，发现“（2020）黑0623执XX号”执行裁定书责令某村委会履行罚款13460.8元，同时载明，因暂未发现该村委会有其他可供执行的财产，县某局与该村委会达成和解协议，同意长期履行。林甸县检察院认为，根据《土地管理法》第七章的规定，土地领域的法律责任不存在单独处以罚款的情形，难以达成执行和解，故执行裁定依据的行政决定可能违法。
遂以执行裁定书上载明的行政处罚决定文号为关键字，在林甸县人民政府网站上的信息公开栏目查询执行裁定依据的行政处罚决定，发现该处罚决定遗漏了“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚事项，并且在同类处罚中可能存在同类问题，因此采用前述数据检索方式进行再次检索。
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案例说明
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案例说明
经检索和调取行政诉讼和行政处罚案卷进一步调查核实确认存在同类问题的案件3件，通过调查核实确认：第一，县某局对三个村委会的违法占地行为进行处罚时，均仅处以罚款，遗漏了“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚事项。第二，2018年5月，因村级组织活动场所老旧狭小，该三个村委会按照《关于对全市危旧狭小村级组织活动场所进行摸排的通知》进行了重新建设，建设之前经乡镇党委同意后，向相关部门提交了申请报告，申请使用案涉地块建设办公室，文化广场和文化活动室，获得了上级相关部门的认可，该村级组织活动场所的确有存在的必要，但确实一直没有办理用地审批手续。第三，该三个村委会建设虽然占用的是农用地，但是并非耕地，并且符合土地利用总体规划；第四，村委会与行政机关达成执行和解协议后一直未履行。
针对案件实际情况，林甸县检察院能动履行行政检察职责，一是，鉴于案涉村委会的村级活动组织确有存在的必要，但是又没有合法的用地手续的情况，协调乡镇党委和某局积极协助村委会办理相关的证照，解决村委会的后顾之忧，村委会同意缴纳罚款，行政争议得到实质性化解。二是，从个案而言，检察机关已经通过争议化解，协调某局为村委会补全用地审批手续并办理不动产权证，案件违法状态已经消除，没有监督必要，但是县某局适用《土地管理法》确有错误，遗漏行政处罚事项，有必要通过类案监督方式予以指出。
因此，林甸县检察院向县某局制发类案检察建议，建议某局严格适用《土地管理法》的规定做出行政处罚，同时，与县某局共同学习梳理黑龙江省国土资源厅《全省国土资源行政处罚自由裁量权基准》，明确自由裁量权限范围，为土地领域精准执法打下了良好基础。
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效果描述
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效果描述
土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安，习近平总书记关于土地的重要论述指出：“要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线”。土地领域违法行为特征明显，即，违反国家土地用途管制制度，因此，违反《土地管理法》的规定非法转让土地、将农用地改为建设用地、非法占用耕地、非法占用土地等全部违法行为都必然对土地用途造成破坏，也因此，根据该法第七章的规定，土地领域进行执法时，做出的行政决定，必然包含消除违法状态的决定。对行政机关在适用《土地管理法》进行处罚时遗漏消除违法状态相关决定事项的违法行为进行类案监督，防止农用地被长期占用、滥用为建设用地，保证农村土地合法利用，维护农村土地制度，牢牢守住耕地红线。
就本类型的案件而言，农村基层组织未经审批将农用地改为公共设施用地的情形，尽管按法律条文规定应当“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”，但由于农村基层组织的特殊性，行政机关在没收违法建筑物的过程中，往往存在因为没收的国有资产经过多层次“移交”，最终还是划拨给“属地” 农村基层组织管理使用的处置难的问题，这种情况就导致违
法状态消除难，行政机关没收违法建筑物处置难“两难”境地。林甸县院采取协调行政机关为符合用地规划且有较大存在价值的建筑补办用地手续的方式，从本质上消除了该建筑的违法状态，维护了行政决定的执行力。
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推广价值
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推广价值
首先，从监督案件的体量上看，由于尽管《土地管理法》规定了不同土地违法行为的不同处罚方式，但违法建筑物的处置缺乏系统性法律规范，行政机关拆除，以及没收后的移交和处置规定较为原则，可操作性不足，因此，在行政处罚时可能基于客观或者主观原因，遗漏复垦、没收、限期拆除、恢复土地原状等行政决定事项，因此，存在一定的监督体量，并且属于相同违法情形，适宜进行类案监督。
其次，从检察履职提供的行政争议解决方案上看，农用地是耕地的主要后备来源，没收地上建筑物是对违法用地行为的重要行政处罚之一，但由于相关法律法规对2020年12月财政部颁布的《罚没财物管理办法》虽规定进行权属变更后，可参照该办法处置罚没建筑物，但如何办理变更登记以及具体承接主体却未明确，因此，罚没建筑物难以处置。林甸县院视案件客观情况协调行政机关补办用地手续的方式，为解决处置难问题提供了一条可行路径。再次，从模型的可推广性上看，行政处罚的法条依据和处罚事项是行政处罚决定书的必备要素，因此，判断行政机关是否存在遗漏处罚事项实际上只需审查行政处罚决定即可做出初步判断。由于土地执法领域行政处罚容易遗漏处罚事项，并且只有处罚决定没有得到履行、违法状
态没有消除的情形，行政机关才会申请法院强制执行。因此，通过将裁判文书网公开的行政非诉执行相关裁定数据信息与政府网站上公开的信息进行碰撞比对，能够从海量的行政决定信息中精准定位具有监督必要的土地执法领域行政违法行为监督线索，本模型易于操作，具有较强的可适用性。
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