工程经济

主办 | 中电建西北院生态院

工 程 经 济

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工程经济

GONGCHENGJINGJI

2022年10月

第01期 总第01期

内部资料 免费传阅

本刊信息均来源于公开资料

主  办 丨

中电建西北院生态院

协  办 丨

生态院工程经济所 

顾  问 丨

周晓平    赵晓光

总  编 丨

许怀宇

副总编 丨

吴碧波 

主  编 丨

屈雅斋 

设  计 丨

尚  娟 

校  对 丨

任星臻

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目  录

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2022年6月30日和7月21日，国务院召开常务会议，要求通过政策性、开发性金融工具加大重大项目融资支持，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。指出政策性开发性金融工具、专项债等政策效能释放还有相当大空间，并能撬动大量社会资金，要以市场化方式用好，更好发挥有效投资补短板调结构、稳就业带消费综合效应和对经济恢复发展的关键性作用。

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强调依法合规做好政策性开发性金融工具资金投放等工作，强化激励、不搞地方切块，成熟项目越多的地方得到的支持越大。

这次政策性开发性金融工具主要用于解决投资项目资本金问题，实践中，各地方对项目资本金的认识还不清晰，在此，做一个简要的普及，以期有所帮助。

一、基本概念

投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可

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转让其出资，但不得以任何方式抽回。党中央、国务院另有规定的除外。

二、设立初衷

项目资本金的主要目的，是建立投资风险约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益。

一是降低银行的信贷风险(资本金比例越高、银行的信贷风险越小)。

二是调控固定资产投资节奏。投资过热，提高资本金比例；投资过冷，降低资本金比例。

三是发挥投资金融杠杆作用，资本金比例越低，杠杆放大倍数越大。

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三、有关文件

1.国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知（国发〔1996〕35号）

2.国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知（国发〔2004〕13号） 

3.国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发〔2009〕27号） 

4.银监会《固定资产贷款管理暂行办法》 

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6.国务院关于调整和完善 固定资产投资项目资本金制度的通知（国发〔2015〕51号）

四、资本金的适用范围 

1.经营性固定资产投资项目试行资本金制度，比如以资本金注入的政府投资项目等； 

2.公益性投资项目不实行资本金制度，比如全额直接投资的政府投资项目等。

项目资本金的来源主要有两大类：一类是货币投资；另一类是产权、实物资产、土地使用权、非

9.国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发〔2019〕26号） 

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专利技术等。一般来说，第二类的出资比例会受到限制，1996年《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》中规定，该类资金比例不得超过投资项目资本金总额的20%，也就是说货币资金必须占到资本金总额的80%以上。由此可见，资本金中的货币来源占大头，在实际投资的新项目特别是基础建设项目中，这一部分最为重要。

六、资本金中货币资金的来源 

货币资金一般有三个来源：一是项目建设单位投入到项目的资金，包括政府、企业、投资机构、个人等投入到项目的资金，可以是其自有资金，也可以是投资者依法筹集的资金等，这部分资金对于项目来说不是债务，投资人不得要求兜底保障、固定的本息回报和回购承诺；二是项目通过发行金融工具筹集的资金，按照国家会计规定可计为权益工具的，也可认定为项目资本金，但不得超过资本金总额的50%；三是其他资金，是指国家规定的可以作为项目资本金的其他资金，比如地方政府专项债券可以作为符合条件重大项目的资本金，以及本次国常会专门推出的资本金支持工具。

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七、资本金与注册资本的区别

 “项目资本金”是权益性资金，与债务性资金相对应。这个概念和公司法上的“注册资本”类似，两者相互关联但是不能等同。

首先在联系上，与项目资本金一样，实缴注册资本也是权益性资金，所以在项目公司中，实缴资本可以作为项目资本金。实践当中，也有项目直接按照项目资本金规模确定项目公司的注册资本，不过项目资本金和项目公司注册资本相等并不是强制性要求，很多时候两者相差很大，可以小于也可能大于。

其次，在差异上，两者也有明显的差异。项目资本金更多的是行政上的一种管控项目的制度，政策性比较强，而公司的注册资本，则是现代公司信用制度的重要部分。两者在适用范围、出资比例、主要作用等方面都有很大的不同。

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八、资本金现行比例

目前执行的比例为2019年“国发［2019］26号”确定的，具体如下：

1.港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%调整为20%。

2.机场项目最低资本金比例维持25%不变，其他基础设施项目维持20%不变。其中：

公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施

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为加快推进区域再生水循环利用体系建设，2021年12月，生态环境部与国家发展改革委等四部委联合印发了《区域再生水循环利用试点实施方案》。选择有条件的城市开展区域再生水循环利用试点，形成效果好、能持续、可复制的经验做法。为推动建立污染治理、生态保护、循环利用有机结

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合的区域再生水循环利用体系，探索减污降碳协同增效的水生态环境保护新路径，提供典型示范。

实施区域再生水循环利用重点工程，建立可持续的区域再生水循环利用模式，需要政府加强投融资政策和制度供给，创新工程项目实施模式和市场化投融资模式，引导社会资金投入。

加强投融资政策和制度供给

一是加强再生水资源纳入水资源统一配置和激励约束政策研究。

政府加强再生水资源纳入水资源统一配置和激励约束政策研究，有助于促进再生水回用工程项目持续发挥效益。对于缺水地区，特别是资源型缺水地区而言，受区域常规水资源总量和可开发利用量的约束，再生水回用需求是客观存在的。但再生水资源纳入水资源统一配置时，能否合理规划和分配利用常规水资源与再生水资源，会影响到区域再生水循环利用工程项目能否可持续发挥效益。建议政府在以下方面加强举措：

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在制定区域再生水循环利用实施方案时，依据水资源“供—用—耗—排”经济社会循环途径，以及在中长期供需水预测分析的基础上，结合污水处理厂接纳污水构成及其达标排放去向，明确再生水用水需求、利用途径、配置水量、供应能力及设施布局，加强再生水利用配置。

着力构建促进区域再生水循环利用的激励相容政策机制。对于工业园区以及火电、石化、钢铁、有色、造纸、印染等高耗水行业，有条件利用再生水但未充分利用的，严格限制新水取用量。放开政府定价，由再生水供应企业和用户按照优质优价的原则自主协商定价。对于厕所冲洗、道路喷洒、车辆冲洗、建筑降尘等有潜在收费机制的市政杂用水，建立有利于促进再生水资源合理利用的各类水源比价关系。建立取用再生水的价格优惠机制，引导再生水在市政杂用领域的有序利用。

加强对污水处理厂、人工湿地水质净化工程进出水水质的监管以及再生水调蓄库塘的环境管理。强化再生水利用风险防控，确保再生水的安全性和稳定性。

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二是加强财政金融政策制度供给，促进再生水重点工程项目投融资。

加强财政资金的直接投入。政府财政资金可来源于一般公共预算支出、地方政府债券（地方政府一般债券和专项债券）和政府性基金。其中地方政府一般债券主要为没有收益的公益性项目发行，以地方政府一般公共预算收入还本付息，较为适合城市绿化、景观环境、河道生态补水等领域再生水回用设施工程的建设投资。地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息，较为适合城镇污水处理厂、有门票收入、休闲旅游收费项目等收费机制的人工湿地的建设投资。此外，上级补助专项资金也是再生水回用工程项目的重要资金来

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源，主要包括中央水污染防治专项资金、污染治理和节能减碳中央预算内投资专项资金等。

加强金融支持政策供给和金融工具创新，促进再生水回用重点工程项目的融资。在金融支持政策层面，应充分发挥国家开发银行等开发性金融机构的政策倾斜，通过开展区域再生水循环利用投融资试点，在中长期信贷支持、较低融资利率水平、减少融资担保成本等层面探索建立金融支持区域再生水循环利用的金融政策。建立区域再生水循环利用重点工程向金融机构定期推介机制，积极向股权投资机构、政府产业投资引导基金等推荐尚有资本金缺口的重点项目，引导加强权益性融资，鼓励以投贷联动等方式支持项目建设。鼓励金融机构创新支持区域再生水循环利用工程项目建设的金融工具，试点开展项目预期收益权、特许经营权质押融资担保。

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创新工程项目实施模式和市场化投融资模式

一是鼓励整体打包、区域实施，促进工程项目的可融资性。

可将不同再生水用途的区域再生水循环利用工程项目打捆实施。再生水用于工业用水和部分市政杂用水的工程项目，能够建立用户付费机制；而再生水用于景观环境、生态补水的工程项目，较难建立用户付费机制，但可通过政府财政资金给予一定的资金补助。不同用途的工程项目打捆交由社会资本实施，对于社会资本而言，工程体量变大，可发挥规模效益和取得收益。对于金融机构而言，政府资金补助起到了增信作用，增加了区域再生水循环利用工程项目可融资性。

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可将区域再生水循环利用工程项目与城镇污水处理厂一体化建设和运维。对于存量污水处理厂，可通过特许经营权转让等方式交由公开招标形式确定的区域再生水循环利用工程项目建设运维的社会资本一体化建设和运维；对于新建污水处理厂，鼓励与区域再生水循环利用工程项目一起交由社会资本一体化建设和运维。从区域再生水循环利用角度看，将污水处理厂与人工湿地、调蓄库塘、再生水管网等一体化建设和运维，更有利于再生水水量水质的调控和运行监管。从融资角度看，污水处理厂作为存量基础设施，可通过基础设施（Reits）模式为整体项目融资，增加了工程项目的可融资性。

二是鼓励采用EOD模式，通过关联产业促进工程项目的投资和收益可持续。

区域再生水循环利用在增加区域水资源可利用量的同时，改善了流域水环境，恢复了河道水生态，同时也为盈利性关联产业的导入提供了良好的生态基底。比如，人工湿地水质净化工程作为区域

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再生水循环利用的关键环节，可导入旅游、度假、会议、文化、养生等功能，建设有收益的生态产业。

相关政策文件也为关联产业开发提供了政策保障，如《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》提出，参与河道保护和治理的社会资本，在水资源利用等产业中依法优先享有权益。

区域再生水循环利用在改善水生态环境质量的同时，可通过引入市场化资源，比如沿河道注入文旅、运动休闲等元素，与康养、体育、设施农业、城镇开发等关联产业一体化实施，通过盈利性产业收益反哺，促进区域再生水循环利用工程项目的建设资金投入。

三是鼓励规范采用政府和社会资本合作（PPP）模式促进工程项目建设和运维。

区域再生水循环利用涉及人工湿地、调蓄库塘、再生水管网建设等城市环境基础设施，其利用

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途径除工业企业用水外，大都属于公共服务，符合PPP模式的应用范畴，且工业企业、部分市政杂用等利用途径具备一定的收费机制，较适宜打包成为可行性缺口补助类PPP模式。对于具备财政可承受能力的地区而言，规范化采用PPP模式，可提高区域再生水循环利用设施供给水平和公共服务供给效率。

在采用PPP模式实施时，应注重挖掘项目潜在收益，如在污水处理厂与区域再生水循环利用一体化实施的工程项目中，社会资本可通过污水处理厂节能降耗、厌氧沼气回收综合利用、污泥资源化利用等获取一定的收益。其收益可建立与政府共享机制，在提高社会资本挖掘项目收益积极性的同时，降低了财政付费压力，促进区域再生水循环利用工程项目的投资建设和良好运行。

四是鼓励社会资本投融资模式创新拓宽资金渠道。

区域再生水循环利用需建设的人工湿地、调蓄库塘、再生水管网等属于市政基础设施的重要组成

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部分，可鼓励社会资本成立区域再生水循环利用产业投资基金，地方政府通过认购份额的方式予以支持，促进大量闲散的民间资金通过产业投资基金渠道进入区域再生水循环利用基础设施建设领域。

此外，应鼓励社会资本通过企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场为区域再生水循环利用工程项目融资。

对于再生水回用于工业园区或大型企业以及部分具有收费机制的市政杂用等具备稳定偿债资金来源的工程项目，可探索发行项目收益债券，扩大社会资本融资途径，促进区域再生水循环利用工程项目落地实施和长效运行。

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一、政策微解读

自“十四五”规划开始实施以来，全面建设社会主义现代化国家踏上新征程，我国发展环境面临统筹疫情防控和经济社会发展的新格局，如何贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展成为地方政府的工作重点。2022年4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议；5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》；近期发布的文件精神与指导意见均对县域经济投融资做出了重要指示。 

4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，研究全面加强基础设施建设问题，研究党的十九大以来中央财经委员会会议决策部署落实情况。

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1、“适度超前”开展基础设施投资

 “要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时把握好超前建设的度。”在当前我国面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，叠加疫情大规模反复、俄乌地缘政治冲突和美国货币政策收紧等三大冲击，经济下行压力有所增加。基建投资的逆周期调节效用决定了其在中长期内依旧是我国经济稳增长的重要抓手，如何理解“适度”与“超前”便成为了地方政府更应该思考的破题点。会议指出“要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。”由此看来“适度”的基础是算好账，既要算好财政帐，又要算好经济账，还要算好综合帐。财政上要确保统筹考虑地方政府的承受能力与可用资源，避免新增隐性债务和加大杠杆率，积极推动存量资产和新增投资良性循环；经济上要确保投资结构科学可持续，跟随国家政策导向，综合布局谋划重点领域和薄弱领域，避免不均衡发展和过度投资；综合层面要立足长周

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期，发挥基建带动内循环的扩大化作用与乘数效应，如推动地方产业链的升级完善、制造业转型升级、提高国民收入扩大消费、促进制度创新等，对经济发展起到综合促进作用。

2、“多轮驱动”发挥多元主体多方面作用

“要多轮驱动，发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，分层分类加强基础设施建设。” 对于县级政府来说，本条指导思想可以结合4月29日中共中央政治局就《依法规范和引导我国资本健康发展》进行第三十八次集体学习的相关内容进行思考，即“要继续完善我国资本市场基础制度，更好发挥资本市场功能，为各类资本发展释放出更大空间。要健全产权保护制度，深入推进实施公平竞争政策，全面落实公平竞争审查制度，消除各种市场壁垒，使各类资本机会平等、公平进入、有序竞争。”

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在县级政府财力有限、资源有限的情况下，想有序甚至超前推进基础设施建设，在做好基建投融资规划的大前提下，必须有效的激发国有平台生命力、引入社会资本创造力。积极“摸家底”加强资产梳理与重组，立足资产保值，规范国有资产管理，盘活存量资产，放大资产效益；“优化布局、战略重组、创优体制、转型综改”积极推进国有企业“三化三制”改革，推动国有资本做强做优做大，促进国有资产保值增值；组合利用多元化投融资工具，对于专项债、PPP、REITs、产业引导基金、政策性银行融资等渠道熟知熟用，能够在控制风险的前提下，用适配的资源紧抓政策的窗口期，把加大资金投入作为盘活国有资产、提高运营效益最大化的起点，引导社会资本参与盘活国有存量资产、形成投资良性循环。

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3、“网络型”基建骨架

 “要加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设，把联网、补网、强链作为建设的重点，着力提升网络效益。”会议对于基建建设方向做出明确指示，同时对基建领域做出延伸。目前我国基建在区域、领域上结构不均衡，疫情、洪灾亦暴露出我国基建的短板。在区域上，农村基础设施建设、城乡一体化建设、公共卫生应急设施等较为匮乏；在领域上，地下管廊、海绵城市、智慧城市、人工智能平台等较为薄弱。县级政府要“摸短板”，找准缺什么差什么，结合地域实际情况，紧跟政策大方向抓住政策利好，规避过度投资、重复建设和投资浪费，做好整体规划，积极盘活存量、谋划增量。

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4、“底线思维”防控风险

 “要统筹发展和安全两件大事，牢固树立底线思维，切实加强重大风险预测预警能力，有切实管用的应对预案及具体可操作的举措。”该条意见恰好对应了前文提出的“适度”理论，地方政府如何带着镣铐跳舞。随着地方经济的飞速发展，各级政府公益性和基础性项目的建设规模越来越大，政府性融资平台融资规模增长越来越快，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等缺位，积聚了很大的财政和金融风险，造成了诸多隐患。县级政府要切实加强政府投资项目谋划与管理，注重建设可持续发展的政策性融资平台，应当按照政策引导、专业管理、市场化运作的原则，提高政府投资项目的经济效益、社会效益和环境效益，建立健全风险监控机制，完善专业化人员管理与反腐倡廉作风建设。 

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中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》

2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），全面提出县城建设的总体纲领、工作要求、发展要求、政策保障以及指导实施意见，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。 

1、“错位发展”顺应人口流动，推进城乡融合发展 

“顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。” 人口流动趋势成为县城建设规模与功能定位的重要风向标：城市群和都市圈范围内的县城融入大城市建设发展；具有资源、交通优势的县城要积极培育专业功能；农产品主产区县城聚焦发展农村二三产业；重点生态功能区内的县城有序承载人口转移；人口流失县城要转型发展。

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依据国家统计局发布的《第七次全国人口普查公报》，我国城镇人口占63.89%，乡村人口占36.11%，县域经济代表着可延伸的广阔“下沉市场”，是扩大内需构建内循环的重要引擎。县域城镇化的宗旨是要服务人民、提升人民生活水平，县级政府要抓准自身定位选择城镇化的方向，逆势而行盲目扩建只会导致资源浪费与无效投资，立足区位条件、产业基础、功能定位的顺位发展才能最大地激发县域经济潜力。推进县城基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补。

2、“一县一策”培育专业功能，发展特色产业优势

 “培养发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。”《意见》强调要“增强县城产业支撑能力、提升产业平台功能、健全商贸流通网络、完善消费基础设施、强化职业技能培训。”我国不同县域间差异性极大，在选择主导产业时必须充分考量自身资源与

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外部条件，把特色产业作为突破口与立足点，做优、做强、做精，并着力打造冷链物流、智能生产、云购物、5G通信等“新基建”，借此延伸产业链、创造产业集群、创造规模效应。此外，良好的营商环境与政策支撑必不可少。地方政府可以积极争取中央预算内资金、统筹各类财政专项资金，出台重大项目配套资金规划、税收减免政策、特色产业发展指导意见等，优先支持特色产业发展，重点支持优势产业升级，将生产要素“引进来、走出去”。

3、“改善民生”完善基础设施，强化公共服务供给

《意见》强调“一是完善市政设施体系，夯实县城运行基础支撑。”完善市政交通设施、畅通对外连接通道、健全防洪排涝设施、增强防灾减灾能力、加强老化管网改造、推动老旧小区改造、推进数字化改造。“二是强化公共服务供给，增进县城民生福祉。”完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施。“三是同时加强历史和生态保护，提升县城人

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居环境质量。” 加强历史保护传承、打造蓝绿生态空间、推进生产生活低碳化、完善垃圾收集处理体系、增强污水收集处理能力。

《意见》对县城基础设施建设的指导非常明确，重点聚焦于交通、市政、生态等领域，结合《4月26日中央财经委员会第十一次会议精神》提出的全面加强基础设施建设，不难看出中长期内基建依旧是县域经济发展的重要支撑。

 综合《4月26日中央财经委员会第十一次会议精神》与《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》文件指导思想，国家对于中长期内县域经济发展的大方向与驱动力做出了明确的指示，即“找定位、算好账、抓产业、强监管、展基建、重民生”。 

1、紧跟国家政策导向，精准定位规划先行 

县级政府谋求高质量发展，必须做到定位精准、规划先行。吃透政策精神，找准上级规划与自

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身发展的切入点，将政策指引变成资金、转化为生产要素。一是落实国家战略规划。如《十四五规划纲要》确定的：新基建工程、交通强国建设工程、现代能源体系建设工程、国家水网骨干工程、现代农业农村建设工程、新型城镇化建设工程、环境保护和资源节约工程、教育体制扩容工程、全民健康保障工程等专项规划；国家发展规划、土地利用总体规划等重大规划。二是落实区域总体规划。如中部崛起、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，高标准、高质量建设雄安新区等。三是落实行业重点规划。紧密结合本地优势资源，结合优势产业，围绕国家产业结构调整目录中列出的鼓励类行业，谋划符合产业准入和政策支持的重大项目。

2、引入多元化资本，组合运用投融资工具

一是积极争取上级专项资金和中央预算内资金。地方政府要积极研究中央和省级政策资金支持领域与重大项目规划，加强与上级部门的沟通协

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调，抓紧政策窗口期，注重时效性，有针对性地谋划项目，促使县域内能够获得更多的资金支持。如灾后重建补助资金、重大水利项目补助资金、乡村振兴专项补助资金等。

二是积极申请专项债券资金。在隐性债务监管趋严的大背景下，地方政府其他融资渠道受限，专项债成为稳投资、促增长的重要抓手。2022年财政部合理扩大专项债券使用范围，主要包括三个方面：城市管网建设、水利等重点领域；具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施；农业农村领域，包括粮食仓储物流设施等。对于经营性强、资金缺口较小的项目应积极申请专项债券资金，对于项目自身的现金流在覆盖债务资金以外还能覆盖用作资本金部分的专项债，还应积极申请专项债用做资本金。

三是积极对接政策性银行资金。国开行和农发行基于不同行业与领域推介出多种贷款产品，如购置提升贷、土地指标贷、农村路网建设贷款、棚户区改造贷款、产业化龙头企业贷款、退二优二贷、

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项目经营贷、基础设施贷、银团贷、重大项目前期贷等。政策性银行贷款有办理期限长、利率低的优势，地方政府可以积极同政策性银行对接，依据准入原则与项目实际向银行推介优质项目，申请政策性贷款，降低融资成本，平滑资金压力。此外，专项债资金适用范围与政策性银行资金投向高度重合，地方政府可在项目谋划阶段就积极主动与银行对接拟申报专项债的项目，对项目还款来源进行详细划分申请“债贷结合”，解决部分项目因专项债资金缺口大而烂尾等后续问题。

四是引入社会投资人资金。主要是引入央企资金，央企的核心实力在于其融资能力，对于片区开发、城市更新等体量大的项目可以提供担保、导入前期资金、扩大融资。还可以引入“投资人+EPC模式”、“EPC模式”，有效实现项目建设资金全覆盖，确保工程实施不增加地方政府负债及现金流压力，规避政策合规性风险。其次还可以在有财承空间的前提下采用PPP模式，对于基础设施建设类项目等经营性现金流差的项目，引进社会资本方投资、建设、运营，拉长投资周期，平滑财政资金压力。

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五是提升国有平台融资杠杆。通过盘活存量资产、装入经营性资产、提高信用评级等方式提高国有平台的担保、融资能力。在与农发行、国开行合作的同时，还可以利用资产抵押、信用担保等方式加强与建设银行、中原银行等商业银行的合作。

3、加强风险防范与监控，完善监管机制 

一是严防地方政府债务风险。算好财政帐、经济账，在地方财力允许的范围内优选项目，审慎推进加强监管。确保项目资金来源合法合规，还款收益可观可靠。二是加强监管预警。落实地方国资、财政、审计、法制、税务等部门的监管责任，责任落实到单位到个人，形成协作监管格局，确保项目正常运行，避免系统性、区域性金融风险。 

积极推进县域国有企业市场化改革，推动国有资本做强做优做大，促进国有资产保值增值。 

一是统筹推进国有企业专业化重组改制。加快

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混合所有制改革，建立健全现代企业管理制度和完善法人治理结构，畅通管理渠道，优化资源配置，完善监管体系，提高资本效率，提升市属国有企业市场化经营水平，促进国有资本有序流动。 

二是坚持市场化运作。积极布局新兴产业，有序退出不具有发展前景的传统产业、减去过剩落后产能和低效无效资产。聚焦业态创新、模式创新、消费场景创新，积极对接行业龙头企业引入高新技术，如涉农产业可引入京东农场物联网硬件配置和农业数字化服务平台系统软件，实现农业基础资料管理、监控预警、农事农资管理、加工追溯管理、无人机设备管理等功能的数字化管理。

三是依托多层次资本市场，运用多种金融工具和资本运作手段。加强风险防控加快并购重组，提高国有资产资本化和证券化水平。推动国有资本做强做优做大，确保国有资产保值增值。

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PART2 案例剖析

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一、项目背景情况

贵港市城区饮用水泸湾江取水口迁移工程PPP项目（以下简称项目或本项目）总投资91119.66万元，建设内容包括取水泵站及其配套管网建造工程。项目合作期30年（建设期2年，运营期28年），采用BOT模式运作，回报机制为可行性缺口补助。项目于2021年5月签约落地，现已转入执行阶段。 

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本项目的实施有助于改善贵港市城区居民用水安全，为居民身体健康提供有力保障。此外，旧城区取水口的迁移有助于发掘、释放该区域的市场潜力，为当地招商引资创造良好条件，吸引更多优质资本投入，拉动经济发展。

二、经验做法

（一）健全调价机制。 

本项目在实施过程中进行了大量扎实完备的测算工作，在准确测定水价的同时合理考虑水价的调价机制。此类项目的综合水价对项目收益影响较大，所以一方面，如水价与总投资具有相关性，可以在竣工验收且最终核定项目投资后对水价进行适当调整。另一方面，在运营期内可以依据成本变化对水价进行定期调价，以适应市场变化。 

（二）合理分担水量波动风险。 

实际水量与基本水量的差异及其处理方式是污水、供水类项目必须考虑的核心问题。由于进水水量的大小往往与选址及规划有关而与项目经营情况

（三）明确具体考核时间。

在PPP实践中，不少项目虽设置了“累计达到几次或几天扣几分”的考核标准，但文本中未写明是在哪一段具体时间范围内的累计，容易出现重复计算等问题，引发考核过程及考核结果的争议。本项目约定，运营期定期考核每运营年二月、四月、六月、八月、十月、十二月结束后五日内组织一次，考核范围为前两个月内的运营维护情况，此举既明确了考核的时间节点，又明确了考核的时间范围，有助于提高绩效考核的准确性。

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无关，因此需要在方案设计阶段综合考虑各种处理方法，从中选择最符合项目实际的一种。比如当实际水量低于基本水量时，政府方可以参考固定成本占比，针对差额部分分担一定的水量波动风险。

（三）明确具体考核时间。

在PPP实践中，不少项目虽设置了“累计达到几次或几天扣几分”的考核标准，但文本中未写明是在哪一段具体时间范围内的累计，容易出现重复计算等问题，引发考核过程及考核结果的争议。本项目约定，运营期定期考核每运营年二月、四月、六月、八月、十月、十二月结束后五日内组织一次，考核范围为前两个月内的运营维护情况，此举既明确了考核的时间节点，又明确了考核的时间范围，有助于提高绩效考核的准确性。 

三、亮点成效 

（一）多重调价机制，实现合理价格。 

首先，本项目采用“综合水价×水量”的付费模

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式。如项目竣工验收后核定的项目投资额与测算综合水价时依据的可研投资额存在差异，实施机构将针对投资额差额部分，通过约定公式动态调整综合水价。由于综合水价对项目公司收益影响较大，因此通过上述方式可以实现投资额变动下项目参与双方的动态均衡，即核定投资额降低时政府方不会承担过多的支出责任，核定投资额增加时项目公司不会面临过多亏损。其次，综合水价在运营维护期内每三年调整一次，并根据成本变化进行调价，确保综合水价的设置同时兼顾合理和高效。

（二）平衡低水量风险和高水量收益。 

未来水量难以预测是污水、供水类项目中的典型难题，会给项目收益带来重大影响，本项目通过动态支付机制减少未来水量波动带来的不利影响。在上述机制中，当实际水量小于项目设置的基本水量时，差额水量按90%计费，合理进行水量风险共担；当实际水量大于基本水量时，超额水量按20%计费，恰当解决了该情况下如据实结算可能导致政府方承担较大的超额支出责任的问题。

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本项目的实施有助于改善贵港市城区居民用水安全，为居民身体健康提供有力保障。此外，旧城区取水口的迁移有助于发掘、释放该区域的市场潜力，为当地招商引资创造良好条件，吸引更多优质资本投入，拉动经济发展。

二、经验做法

（一）健全调价机制。 

本项目在实施过程中进行了大量扎实完备的测算工作，在准确测定水价的同时合理考虑水价的调价机制。此类项目的综合水价对项目收益影响较大，所以一方面，如水价与总投资具有相关性，可以在竣工验收且最终核定项目投资后对水价进行适当调整。另一方面，在运营期内可以依据成本变化对水价进行定期调价，以适应市场变化。 

（二）合理分担水量波动风险。 

实际水量与基本水量的差异及其处理方式是污水、供水类项目必须考虑的核心问题。由于进水水量的大小往往与选址及规划有关而与项目经营情况

（三）明确具体考核时间。

在PPP实践中，不少项目虽设置了“累计达到几次或几天扣几分”的考核标准，但文本中未写明是在哪一段具体时间范围内的累计，容易出现重复计算等问题，引发考核过程及考核结果的争议。本项目约定，运营期定期考核每运营年二月、四月、六月、八月、十月、十二月结束后五日内组织一次，考核范围为前两个月内的运营维护情况，此举既明确了考核的时间节点，又明确了考核的时间范围，有助于提高绩效考核的准确性。

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无关，因此需要在方案设计阶段综合考虑各种处理方法，从中选择最符合项目实际的一种。比如当实际水量低于基本水量时，政府方可以参考固定成本占比，针对差额部分分担一定的水量波动风险，

（三）明确具体考核时间。

在PPP实践中，不少项目虽设置了“累计达到几次或几天扣几分”的考核标准，但文本中未写明是在哪一段具体时间范围内的累计，容易出现重复计算等问题，引发考核过程及考核结果的争议。本项目约定，运营期定期考核每运营年二月、四月、六月、八月、十月、十二月结束后五日内组织一次，考核范围为前两个月内的运营维护情况，此举既明确了考核的时间节点，又明确了考核的时间范围，有助于提高绩效考核的准确性。

三、亮点成效

（一）多重调价机制，实现合理价格。 

首先，本项目采用“综合水价×水量”的付费模

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式。如项目竣工验收后核定的项目投资额与测算综合水价时依据的可研投资额存在差异，实施机构将针对投资额差额部分，通过约定公式动态调整综合水价。由于综合水价对项目公司收益影响较大，因此通过上述方式可以实现投资额变动下项目参与双方的动态均衡，即核定投资额降低时政府方不会承担过多的支出责任，核定投资额增加时项目公司不会面临过多亏损。其次，综合水价在运营维护期内每三年调整一次，并根据成本变化进行调价，确保综合水价的设置同时兼顾合理和高效。

（二）平衡低水量风险和高水量收益。

未来水量难以预测是污水、供水类项目中的典型难题，会给项目收益带来重大影响，本项目通过动态支付机制减少未来水量波动带来的不利影响。在上述机制中，当实际水量小于项目设置的基本水量时，差额水量按90%计费，合理进行水量风险共担；当实际水量大于基本水量时，超额水量按20%计费，恰当解决了该情况下如据实结算可能导致政府方承担较大的超额支出责任的问题。

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最高院指导案例明确特许经营权的收益权可质押

点评：2015年11月19日，最高人民法院发布第11批指导性案例，该批一共四个指导案例，其中指导案例53号针对特许经营权的收益权能否质押这一实践难题作出回应，确定统一裁判标准，明确特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押，并确定了特许经营权收益权质权的变通实现方式，即特许经营权的收益权依其性质不宜折价、拍卖或变卖，质权人主张优先受偿权的，人民法院可以判令出质债权的债务人将收益权的应收账款优先支付质权人。

我们认为，《物权法》、《担保法》司法解释等相关立法仅列举了部分可以进行质押的权益形式，对上述法律列举之外的权益形式如特定项目的特许经营权能否质押及收益权质押实现方式则成为

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司法实践中的争议问题。指导案例对协调物权法定原则与新生物权提供了指引，明确了特许经营权的收益权质押以及实现方式的问题，有利于PPP项目投资人以特许经营权的收益权质押方式实现融资目标，且对规范金融机构特许经营权的质押贷款业务也具有一定积极意义。

基本案情：

原告福建海峡银行股份有限公司福州五一支行（以下简称海峡银行五一支行）诉称：原告与被告长乐亚新污水处理有限公司（以下简称长乐亚新公司）签订单位借款合同后向被告贷款3000万元。被告福州市政工程有限公司（以下简称福州市政公司）为上述借款提供连带责任保证。原告海峡银行五一支行、被告长乐亚新公司、福州市政公司、案外人长乐市建设局四方签订了《特许经营权质押担保协议》，福州市政公司以长乐市污水处理项目的特许经营权提供质押担保。因长乐亚新公司未能按期偿还贷款本金和利息，故诉请法院判令：长乐亚新公司偿还原告借款本金和利息；确认《特许经营权质押担保协议》合法有效，拍卖、变卖该协议项

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下的质物，原告有优先受偿权；将长乐市建设局支付给两被告的污水处理服务费优先用于清偿应偿还原告的所有款项；福州市政公司承担连带清偿责任。

裁判结果：

被告长乐亚新公司未依约偿还原告借款本金及利息，已构成违约，应向原告偿还借款本金，并支付利息及实现债权的费用。福州市政公司作为连带责任保证人，应对讼争债务承担连带清偿责任。质押担保协议有效，原告有权就污水处理费优先受偿。

争议焦点：

PPP协议下污水处理项目特许经营权能否质押以及该质权如何实现的问题？ 

裁判要点： 

1 .特许经营权的收益权可以质押，并可作为应收账款进行出质登记。 

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2 .特许经营权的收益权依其性质不宜折价、拍卖或变卖，质权人主张优先受偿权的，人民法院可以判令出质债权的债务人将收益权的应收账款优先支付质权人。

关于污水处理项目特许经营权能否出质问题 

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亦应允许出质。二，国务院办公厅2001年9月29日转发的《国务院西部开发办〈关于西部大开发若干政策措施的实施意见〉》（国办发〔2001〕73号）中提出，“对具有一定还贷能力的水利开发项目和城市环保项目（如城市污水处理和垃圾处理等），探索逐步开办以项目收益权或收费权为质押发放贷款的业务”，首次明确可试行将污水处理项目的收益权进行质押。三，污水处理项目收益权虽系将来金钱

债权，但其行使期间及收益金额均可确定，其属于确定的财产权利。四，在《中华人民共和国物权法》颁布实施后，因污水处理项目收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权，依其性质亦可纳入依法可出质的“应收账款”的范畴。因此，讼争污水处理项目收益权作为特定化的财产权利，可以允许其出质。

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关于污水处理项目收益权质权的公示问题

对于污水处理项目收益权的质权公示问题，在《物权法》自2007年10月1日起施行后，因收益权已纳入该法第二百二十三条第六项的“应收账款”范畴，故应当在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记，质权才能依法成立。由于本案的质押担保协议签订于2005年，在《物权法》施行之前，故不适用《物权法》关于应收账款的统一登记制度。因当时并未有统一的登记公示的规定，故参照当时公路收费权质押登记的规定，由其主管部门进行备案登记，有关利害关系人可通过其主管部门了解该收益权是否存在质押之情况，该权利即具备物权公示的效果。 本案中，长乐市建设局在《特许经营权质押担保协议》上盖章，且协议第七条明确约定“长乐市建设局同意为原告和福州市政公司办理质押登记出质登记手续”，故可认定讼争污水处理项目的主管部门已知晓并认可该权利质押情况，有关利害关系人亦可通过长乐市建设局查询了解讼争污水处理厂的有关权利质押的情况。因此，本案讼争的权利质押已具备公示之要件，质权已设立。

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关于污水处理项目收益权的质权实现方式问题,

我国担保法和物权法均未具体规定权利质权的具体实现方式，仅就质权的实现作出一般性的规定，即质权人在行使质权时，可与出质人协议以质押财产折价，或就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。但污水处理项目收益权属于将来金钱债权，质权人可请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权，故无需采取折价或拍卖、变卖之方式。况且收益权均附有一定之负担，且其经营主体具有特定性，故依其性质亦不宜拍卖、变卖。因此，原告请求将《特许经营权质押担保协议》项下的质物予以拍卖、变卖并行使优先受偿权，不予支持。根据协议约定，原告海峡银行五一支行有权直接向长乐市建设局收取污水处理服务费，并对所收取的污水处理服务费行使优先受偿权。由于被告仍应依约对污水处理厂进行正常运营和维护，若无法正常运营，则将影响到长乐市城区污水的处理，亦将影响原告对污水处理费的收取，故原告在向长乐市建设局收取污水处理服务费时，应当合理行使权利，为被告预留经营污水处理厂的必要合理费用。

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2017年6月以来，六省九地绿色金融改革创新试验区大胆创新，先行先试，形成一些好的经验和做法并且已经具备复制推广条件。2020年1月，在绿色金融改革创新试验区第二次联席会议上，各试验区对部分绿色金融改革创新案例进行了充分讨论。为便于互学习借鉴典型经验，选取典型案例—PPP+特许经营权”信贷提升节能减排效益进行学习分享。

昌吉州五家渠市余热综合利用供热工程项目是以五家渠市铝工业项目配套自备电厂的发电机组蒸汽为供热热源。为解决五家渠市余热综合利用供热工程项目融资需求，建设银行昌吉州分行创新“PPP+特许经营权”绿色信贷模式，提供项目建设缺口部分基本建设贷款58000万元（期限17年）。这样既解决绿色项目建设的融资难题，而且有助于推进节能减排，改善生态环境。

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一、主要做法

（一）获取源头信息，赢得业务发展先机。建设银行获悉五家渠市余热综合利用供热工程项目立项的消息后，立即组建业务团队积极跟进，多次与兵团第六师及五家渠市政府、发改委、财政局、项目出资人进行沟通，最终确定建设银行为单一融资银行。

（二）核实建设内容，调减贷款额度。根据初期项目《可行性研究报告》显示，项目总投资87230.30万元，项目资本金17182.96万元，资本金比例不低于20％，缺口部分申请银行68000万元。建行从审慎性角度出发，主动与五家渠规划局对接沟通，对建设内容、面积进行核实，剔除虚增部分，将贷款额度调减10000万元，调减部分由股东筹措解决，贷款降低至58000万元。

（三）确定“PPP+特许经营权”绿色信贷模式。鉴于五家渠市余热综合利用供热工程项目属于PPP项目的BOT（建设-运营-移交）项目，PPP项目已入库，且与五家渠市建设局签订《特许经营协议》，

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已授予企业特许经营权30年的现实，按照人民银行和建设银行对绿色金融业务的相关要求，建设银行予以严格执行，在贷前调查、贷中审批、贷后管理环节中将环境与社会风险审查纳入其中，确定该项目属建设银行绿色信贷鼓励支持余热供热领域，以“PPP+特许经营权”绿色信贷模式办理基本建设贷款58000万元，贷款期限17年，还款采取按季结息，按年分期还本的方式。

（四）采取组合担保方式，夯实还款来源。该项目期初的担保方式为五家渠首热鸿达热力有限公司供热收费权质押。建设银行考虑到该项目贷款数额较大，期限较长，存在不确定性风险，经与企业协商，追加项目建设主要出资人北京首创热力股份有限公司（出资占比87.97%）提供连带责任保证，进一步保障还款来源。

（五）开辟绿色通道，加速融资进程。在信贷业务操作中认真落实人民银行及建设银行总行对绿色金融业务的相关要求，在贷前、贷中、贷后环节中认真执行、落实，建立绿色项目绿色通道，在较短的时间

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内审批通过并发放贷款到位，以最快速度从资金上支持项目开工建设。

二、取得成效

（一）减少环境污染，改善市区环境。该项目为电厂余热综合利用供热，全部停用现有的燃煤锅炉，减少了燃煤锅炉产生的固体弃物、空气污染和电厂余热空自排放产生的温室效应。根据评估测算，可节约标准煤16万吨，减少二氧化碳当量20万吨、化学需氧量9万吨、氨氮排放量0.39万吨、二氧化硫排放量0.84万吨、氨氮化合物0.56万吨，节水3万吨。

（二）经济效益和社会效益良好。根据实际生产数据预测,后期实际销售利润率为21.18%，项目投资利润率为4.16%，项目税后财务内部收益率为6.25%，年均销售收入17119.17万元，年均净利润2686.63万元。2018年度该项目实际实现营业收入11154万元，上缴税收1295万元，解决就业岗位210人。

（三）减少噪音污染，改善生活环境。因全部

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拆除现有的中、小锅炉，彻底消除了锅炉及辅机设备产生的噪音污染。目前昼间及夜间换热站循环水泵噪音声值均在《工业企业厂界噪声标准》Ⅱ类标准范围内，对周围环境影响甚小。同时，实现集中供热后，关停的分散锅炉房用地可以考虑用作公共绿地、住宅、公共建筑等，从而改善了居民生活环境。

（四）项目取得收益，提振了投资者信心。项目运营后取得实实在在的收益提振了投资者信心，也是项目投资可信度的基本保证，从而鼓励和刺激了绿色金融市场的可持续发展。

三、推广条件 

一是拥有可靠的供热源。五家渠市铝工业项目配套自备电厂蒸汽供热热源稳定，且能提供五家渠市未来增加供热面积的热源空间。二是PPP项目入库是关键。入库是PPP项目合法性的首要条件。如果项目没有入库，则不能纳入财政预算，将给未来的项目移交带来合规性障碍或资金困难。三是项目手续齐全、合规。需取得项目立项文件、用地批复

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文件、环评批复文件、规划许可文件、节能审查意见及建设工程许可证，确保项目建设顺利。四是项目资本金不低于最低要求。项目资本金不低于最低要求且来源合规，与银行贷款同比例到位。若项目超投资，应由股东筹资解决。五是有可靠的还款来源。将项目主要收入纳入专户管理，加强账户资金监管，落实第一还款来源。同时，需提供适当的风险缓释措施的有效担保方式或组合担保方式，落实第二还款来源。六是符合国家绿色产业要求。项目需符合国家发改委等部委联合发布的《绿色产业指导目录（2019年版）》文件要求。

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四、相关建议和注意事项

（一）相关建议。一是所在区域采用燃煤锅炉分散供热，污染严重。二是拥有可靠的热源，热源稳定且能提供未来增加供热面积的热源空间。三是PPP项目必须纳入项目库，纳入财政预算。四是需取得项目立项文件、用地批复文件、环评批复文件、规划许可文件、节能审查意见及建设工程许可证，手续齐全、合规。五是项目资本金不低于最低要求且来源合规，与银行贷款同比例到位。

（二）注意事项。一是将项目主要收入纳入专户管理，落实第一还款来源。同时，提供有效的担保方式或组合担保方式，夯实第二还款来源。二是项目需符合国家发改委等部委联合发布的《绿色产业指导目录（2019年版）》文件要求。三是项目主要股东信誉良好，实力雄厚。

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