福寿康《每周行业快讯》第 84期

主办 | 福寿康集团政府合作部   

每周行业快讯    

2024年5月

总第84期

内部刊物 请勿转发

创刊宗旨

助天下长者生活更美好

总策划： 赵一洪

主    编： 刘海涛

编    辑： 张    晶                      

行业动态篇……P19

政策导向篇

【核心提要】 深入贯彻落实习近平总书记关于解决老年人运用智能技术困难的重要指示精神，按照《工业和信息化部关于印发〈促进数字技术适老化高质量发展工作方案〉的通知》部署安排，工业和信息化部近日印发通知，组织开展2024年“数字适老中国行”活动。活动时间为2024年5月—12月，将采用“线上＋线下”相结合形式开展。

      数字适老 温“心”同行

      2024年5月-12月

      采用“线上＋线下”相结合形式开展。线上活动主要发挥新媒体平台优势，各相关单位和企业设置网络宣

传专区，推出云课堂、公益直播等服务，提升活动的影响力和参与度。线下活动主要为各地开展特色活动，集中宣传推广数字技术适老化优秀成果，形成示范带动效应。线上和线下有机联动，推动活动高效开展。

      活动包括政策宣贯、调查研究、服务升级、技能教学、技术共享、惠老专场等6项内容。其中，政策宣贯、调查研究、服务升级、技能教学4项为必选内容，各地可结合实际组织开展丰富多彩、具有本地特色的活动。

   （一）政策宣贯“入心”活动。通过政策推送、政策宣讲等多种形式，对《无障碍环境建设法》《工作方案》等法规政策进行宣贯解读。围绕互联网应用适老化及无障碍改造、电信服务适老化等，组织企事业单位深入学习相关标准规范，推动通用设计理念更加普及。

    （二）调查研究“走心”活动。深入企业、社区、乡镇一线，开展数字技术适老化发展调查研究，形成调研报告。全面了解老年人使用数字技术的所需所盼、企业开展数字技术适老化工作的所忧所难，摸清社情民意，聚焦最突出最迫切问题，谋实招、求实效，把问题清单转化为工作清单、成效清单。

    （三）服务升级“贴心”活动。聚焦新闻资讯、社交通讯、生活购物、医疗健康、金融服务、学习教育、交通出行等领域，组织相关企事业单位，开展互联网网站、移动互联网应用适老化改造。组织基础电信企业持续完善营业厅“面对面”服务，开展特色助老服务，切实提升老年人适老服务体验。

   （四）技能教学“暖心”活动。组织基础电信企业、互联网企业、终端企业等，开展“银龄数字课堂”等数字技术应用教学活动，编制面向老年人的通俗易懂的教学手册、视频，普及反诈防骗知识，让老年人会用、放心用数字技术适老化产品与服务。

    （五）技术共享“凝心”活动。围绕新一代信息技术在适老化领域的发展与应用，组织相关企事业单

位开展适老化技术研讨与交流，推动适老化技术共建共享。充分发挥企业、高校、科研机构等力量，积极开展适老化技术创新研发，汇聚更广泛力量，营造开放、共赢的技术创新环境。

    （六）惠老专场“悦心”活动。紧贴老年人需求特点，组织基础电信企业、互联网企业、终端企业等举办惠老专场活动，展示与推广数字技术适老化优秀成果，让老年人沉浸式体验适老化产品与服务，享受适老专属优惠、专属权益等，增强老年人使用数字技术的幸福感。

    （一）准备阶段（2024年5月）。各地通信管理局、工业和信息化主管部门结合本地实际制定活动方案，报工业和信息化部（信息通信管理局）。

    （二）实施阶段（2024年5月-11月）。各地通信管理局、工业和信息化主管部门组织开展本地活动。中国信息通信研究院、中国互联网协会做好相关支撑工作。

    

（三）总结阶段（2024年12月）。各地通信管理局、工业和信息化主管部门形成本地活动总结，报工业和信息化部（信息通信管理局）。工业和信息化部根据各地活动组织、实施、开展成效等情况，遴选优秀实践案例，组织经验交流与宣传推广。

各相关单位和企业要高度重视，加强协同，汇聚各方力量，保障活动顺利开展。加强活动成效评估，对效果好、群众认可度高的要加大推广力度，对未取得预期效果的要分析原因及时改进，不断推动活动走深走实。通过设立“数字适老中国行”活动专栏等形式，多渠道广泛宣传活动进展成效、典型经验和创新做法，不断提升活动影响力。举办重要活动、特色活动要及时报送相关信息和成效。

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【核心提要】为推进上海市医养结合高质量发展，进一步完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，更好满足老年人健康养老需求，就进一步深化本市养老机构医养结合发展提出若干措施。

       一、推进有条件的养老机构内设医疗机构

   （一）支持有条件的养老机构内设医疗机构。原则上一定规模（100张及以上床位）的养老机构应设尽设（与医疗机构邻近的除外），鼓励达到医务室级别。养老机构申请内设门诊部、诊所、医务室、卫生所（室）、护理站的，实行备案管理。门诊部按照《医疗机构基本标准（试行）》（卫医发〔1994〕第30号）执行，诊所按照《诊所基本标准》（卫医政发〔2010〕75号）执行，医务室、卫生所（室）、护理站按照《养老机构医务室基本标准（试行）》和《养老机构护理站基本标准（试行）》（国卫医发〔2014〕57号）执行。

    （二）对养老机构内设医务室、卫生所（室）的，应按照《养老机构医务室基本标准（试行）》至少配置1名主执业点医师，可以开设全科、内科、外科、康复科、中医科、预防保健科、医学影像科、医学检验科等诊疗科目，可将多点执业医师作为相关诊疗科目的核准依据。

    （三）对养老机构内设医疗机构申请增加医学影像、医学检验等诊疗科目登记的，与有资质的影像、检验服务相关医疗机构签署的服务协议可作为相关诊疗科目核准依据。

    （四）支持有条件的医疗机构举办养老机构。医疗机构利用现有资源提供养老服务的，可依据已具备的相应资质和条件直接进行养老机构设立备案，简化手续，并按照有关规定享受养老机构补贴政策。

     二、强化养老机构与医疗机构签约合作

   （五）强化签约服务机制。按照《上海市社区卫

生服务中心与养老服务机构签约服务管理规范（试行）》，强化社区卫生服务中心平台支撑作用，以家庭医生制度为核心，按照“愿签尽签、保障基本”原则，不断提升签约服务质量。对于已签约的养老机构，原则上社区卫生服务中心每周安排医务人员到养老服务机构提供服务，具体服务方式、频次由签约机构双方自行约定。对65岁及以上已签约家庭医生的养老机构住养老人，探索实施每年一次约定的免费上门健康体检。对已申请家庭病床的住养老人，按照规范提供家庭病床服务，推动家庭病床、安宁疗护等服务逐步覆盖本市养老机构。

    （六）支持有条件的社区卫生服务中心依法合规在养老机构内部或毗邻设立社区卫生服务站点、家庭医生工作室，提供嵌入式医疗卫生服务。支持有条件的社区卫生服务中心与养老机构开展合作运营。

    （七）支持区域内不同类型医疗卫生机构，根据自身机构定位，按照“优势互补、权责明确、互惠互利、务实高效、长期合作”原则，与养老机构开展差异化签约合作。鼓励有条件的养老机构通过购买服务

方式增加医养结合服务。

    （八）鼓励各区探索开展各种形式的医养结合服务模式，推动养老床位和医疗床位之间的服务转介、信息互通、资源共享。

    三、提升机构医养结合服务能力

  （九）按照《医养结合机构服务指南（试行）》《医养结合机构管理指南（试行）》，指导养老机构内设医疗机构不断提升服务能力。

  （十）有条件的养老机构内设医疗机构可申请上门巡诊服务方式，参照《居家医疗服务参考项目（试行）》，在养老床位旁开展相关医疗服务。相关医疗服务项目按照本市医保门诊相关规定结算（免收上门费）。养老机构内设医疗机构可在输液室提供静脉输液服务。

  （十一）指导养老机构内设医疗机构加强常见病、慢性病药品配备和使用。签约的社区卫生服务中心为养老机构工作人员代配药提供便利。发挥互联网医院、社会零售药店等作用，通过多元组合方式，更好

地满足养老机构住养老年人基本用药需求。

   （十二）依托国家和本市医养结合、老年医学相关培训项目，按照短期与中期、线上与线下相结合的方式，为养老机构医务人员免费提供继续医学教育和临床实训机会，加强急需人才培养培训，不断提升医养结合服务能力。

    (十三）发挥市企事业卫生保健管理协会作用，重点围绕能力提升、专业质控、继续医学教育、全科医师转岗培训等方面，加强对养老机构内设医疗机构服务与行业管理。

  （十四）提高养老护理员专业水平。开展养老护理员在岗培训，持续实施职业技能提升培训，将康复保健、认知障碍照护等培训要求贯穿养老护理员职业生涯全过程，提升养老护理员整体技能水平。发展养老服务职业大专和本科教育，为养老服务行业培养更多高层次人才。探索养老护理工作者专业技术水平评价，畅通专业发展通道。

    四、加强建设和运营支持

  （十五）完善养老服务“以奖代补”政策。优化养老

机构“内设医疗机构奖”和“招用持证人员奖”实施办法。鼓励各区对设置内设医疗机构的养老机构给予专项运营补贴。

    （十六）支持符合条件的养老机构内设医疗机构纳入医保定点，按规定同等享受医保联网及结算政策。养老机构设置医疗机构正式运营3个月后即可提出定点申请，定点评估完成时限不超过3个月。

   （十七）优化养老机构长期护理服务定价和支付保障。完善长期护理保险服务项目清单和相关服务标准、规范；优化长期护理服务定价及其支付标准，加强对失能老人的保障。

   （十八）加强养老机构医养结合风险防范和矛盾调处。依托养老机构责任保险机制，增加医养结合风险防范内容。依托市、区两级养老服务纠纷调解机构和相关工作机制，及时调解养老机构医养结合服务中发生的矛盾纠纷。

    五、强化科技为养老赋能

  （十九）推进智慧医养。依托民政信息平台和上海健康网，加强健康、养老数据共享，推动不同养

老场景下老年人的健康和养老信息合理利用。推进社区卫生服务中心健康管理中心建设，促进养老机构住养老人电子健康档案规范管理与务实应用。支持健康管理、健康检测监测、健康服务、智能康复辅具等智慧健康养老产品和服务的发展与应用。

    （二十）大力推广“养老院+互联网医院”。通过线上线下相结合方式，为养老机构住养老年人提供“线上就诊、送药到院”“在线咨询、复诊续方”“线上开单、线下检查”等医疗服务。发挥区域影像、检验、心电诊断中心作用，扩大优质医疗资源对养老机构住养老年人辐射效应。根据养老机构住养老年人医疗服务需求，推动互联网医院拓展服务项目，完善诊疗费用便捷支付、亲属代付、白名单代付等功能，逐步推动互联网医院按需接入养老机构全覆盖。

   六、加强规划统筹和联合监管

   （二十一）鼓励各区统筹考虑医疗设施、养老服务设施布局相关规划，将两者邻近设置。结合规划实施评估，动态优化调整养老床位、医疗床位建设

目标。鼓励各区结合辖区实际，为推动养老机构医养结合发展提供更多政策支持。

     （二十二）加强养老机构医养结合情况的质量管理。区民政、卫生健康、医保等部门建立完善联合监管机制，定期开展专项行政检查；建立信息互通机制，及时通报养老机构医养结合相关的检查、评价、监督及行政处罚等信息，形成监管合力。

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【核心提要】 国家金融监督管理总局发布关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见。其中提到，未来5年，银行业保险业多层次、广覆盖、多样化、可持续的“五篇大文章”服务体系基本形成，相关工作机制更加完善、产品更加丰富，服务可得性、覆盖面、满意度大幅提升，有力推动新质生产力发展。相关监管制度和配套机制进一步健全，评价体系更加健全有效，政策协同性不断增强。

       

       意见中指出，为深入贯彻落实中央金融工作会议关于做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章的决策部署，在中央金融委的统筹指导下，围绕发展新质生产力，切实把“五篇大文章”落地落细，提高金融服务实体经济的质量和水平。

       一、提升养老金融服务可得性、覆盖面和满意度。

      意见指出，未来5年银行业保险业多层次、广覆盖、多样化、可持续的“五篇大文章”服务体系基本形成，相关工作机制更加完善、产品更加丰富，服务可得性、覆盖面、满意度大幅提升，有力推动新质生产力发展。养老金融方面，第三支柱养老保险规范发展，养老金融产品更加丰富，对银发经济、健康和养老产业的金融支持力度持续加大，更好满足养老金融需求。

     意见明确，养老金融要健全体系、增进福祉，积极适应老龄化社会发展要求。发展第三支柱养老保险，支持具有养老属性的储蓄、理财、保险等产品发展。扩大商业养老金试点范围。丰富税优健康保险产品供给，让相关政策惠及更多人民群众。探索包含长期护理服务、健康管理服务的商业健康保险产品。持续推进人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点。

      三、支持保险机构参与养老服务体系建设。

     意见鼓励，加大对健康产业、养老产业、银发经济的金融支持。在风险有效隔离的基础上，支持保险机构以适当方式参与养老服务体系建设，探索实现长期护理、风险保障与机构养老、社区养老等服务有效衔接。推动金融适老化改造，提升老年人金融服务体验。

     

      四、有效发挥开发性、政策性金融功能。

     意见明确，开发性、政策性金融要把坚守职能定位与做好“五篇大文章”相结合，重点做商业性金融干不了、干不好的业务。发挥中长期投融资优势，探索政策性金融工具服务模式，立足自身定位为科技、绿色、农业、养老等领域基础设施建设提供资金支持。立足职能定位，积极践行普惠金融。

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      【全国】国家市场监管总局起草了《集中用餐单位落实食品安全主体责任监督管理规定（征求意见稿）》

      【全国】民政部社会事务司司长王金华：把握发展新质生产力新机遇 努力推动社会事务工作高质量发展

     【上海】5月14日市政府常务会议原则同意《上海市推进养老科技创新发展行动方案（2024—2027年）》并指出，要抢抓现代科技与养老产业深度融合机遇，让老年人共享发展成果。

     【江苏】常州市印发《常州市深入推进“常有颐养”三年行动方案（2024-2026年）》

【核心提要】5月11日，在中国人民大学首都发展与战略研究院、中国民主建国会北京市委员会主办的首都治理热点问题研讨会（第7期）上，由人大首发院研究员、民建北京市委副主委黄石松教授等人执笔的北京市“老老人”照护服务的整体解决方案发布。

       

      “身体机能衰老和高龄‘老老人’的照护服务是‘刚需中的刚需’，是家庭最‘有心无力’”解决的问题。”民建中央副主席、北京市委主委、北京市副市长司马红说，北京市提出“更加关注解决‘老老人’‘小小孩’问题”“加强失能失智老人照护服务支持”。

     一、“老老人”不仅是年龄更老的老人

     《解决方案》将“老老人”定义为：60岁及以上失能老年人、80岁及以上高龄老年人。未满60周岁的残疾人经评估后，如果达到失能状况，可以享受“老老人”的政

策；60岁及以上经评估并未达到失能状态，但属于孤寡、城乡特困、计划生育特殊家庭等，客观上存在长期照护需要，也可视情况部分享受“老老人”的政策；80岁及以上高龄但功能完好，可以根据其意愿选择性享受“老老人”的政策。

    “老老人不仅是年龄更老的老人，也是身体功能更老的老人。此外，从‘老残一体化’的角度看，‘老老人’的照护政策也应该适用于符合条件的残疾人。”黄石松教授指出，如此可以实现“老老人”政策与现行基本养老保障政策的无缝衔接，真正“兜住养老的底”。

      二、“老老人”究竟需要什么样的服务？

      黄石松教授以超大城市北京为例，根据北京市统计局公布的数据，截止到2023年底，北京市80岁及以上户籍人口达到67.5万人。由此测算，根据上文定义，截止2023年底北京市“老老人”的总规模将不低于88.74万人，占全部户籍老年人口的21.4%，占全市常住老年人口的17.9%。

     “不论是机构养老还是社区居家养老，需要的都

是整合式、一站式的医养结合服务。难的不是生活照料，而是医疗照护。”黄石松教授指出，针对“老老人”，现有的服务必须实现三个重要转变：

      模式上：从单一养老或单一医疗向集生活照料、医疗、照护、预防、保健、康复、安宁疗护为一体的综合服务转变；目标上：从提高个体健康水平向提高总体健康福祉转变；照护服务送达上：由“等老人上门”转变为“走出院所大门，深入社区和家庭”，构建机构社区居家相协调、医养康养相融合的社会养老服务体系。

      三、完善“老老人”照护服务体系

     北京市“老老人”照护服务的整体解决方案课题组指出，北京市已经形成覆盖疾病诊治（综合医院病床）、术后康复（康复床位）、机构长期照护（护理院床位、养老机构护理型床位、社区老年护理中心床位）、居家长期照护（家庭养老照护床位、家庭病床）、安宁疗护（安宁疗护床位）全生命周期的老年健康服务体系。

     “但多层次医疗照护资源和提供主体间未形成有效协作机制。”黄石松教授坦言，这是北京市“老老人”照护服务面临的突出问题之一。此外，“老老人”的支付能力不足；照护服务设施资源和人力资源不足与结构性矛盾并存；政府的职责划分不清晰、政策不配套等问题也是挑战。

     因此，北京市“老老人”照护服务的整体解决方案，立足首都北京现实市情，基于老龄化先行国家的经验与教训，提出以下政策建议：

      建议1：建立全口径“老老人”统计指标体系

     首先要明确底数完善体系。黄石松说，要建立“老老人”综合分析与预警机制，对老年人实现“应评尽评”，完善全市统一的老年人综合评估制度，建立全口径“老老人”统计指标体系和多部门共享的“老老人”信息化系统和信息公开制度，定期向社会各界公开相关数据和报告，科学引导和明确社会预期。

    一边是“长护资源不足”，一边是养老机构闲置“供

大于求”。方案建议，要完善战略规划与配套设施布局。

     要研究制定北京市“老老人”照护服务的专项规划，明确发展目标，强化兜底保障，探索对特困、重度失能老年人实行集中供养，并以此为依据补齐医养结合设施不足的短板。建立多层次、多渠道照护服务供给体系，以街乡镇为单元建立资源台账，向全社会公开，要出台不同场景下护理需求认定、服务清单、服务标准、服务价格和支付方式的管理办法，让“老老人”进行选择并按照相关规定享受相应的服务和补贴。

      黄石松特别强调，要开展家庭尤其是重度失能老年人家庭“适医化”改造，根据评估区分人群，适老化改造和“适医化”改造相结合，避免建而无用。

      建议3：“五床联动”形成医养结合服务送达机制

     医院术后老人转不出，居家老年人“家里照顾不了又没地儿可去”，各类资源如何有机衔接？

     方案建议，要分类施策支持机构提高服务能力，

开展“五床联动”，根据老年人不同健康状况下对医养结合服务的不同诉求，在家庭养老照顾床位（家庭病床）、机构养老床位、康复医院床位、社区老年护理中心床位、综合医院老年医学科床位之间建立起服务转介、信息互通、资源共享机制，形成覆盖全生命周期的医养结合服务送达机制。

      建议4：尽快实现长护险制度在全市落地

     要循序渐进推动老年健康服务深层次改革，发挥首都基层治理优势，完善以家庭为主体的非正式照护服务政策支持，增强家庭功能。

    黄石松举例说，实行长护险制度后，上海市重度、中度、轻度失能老年人人均医疗费用分别下降了17%、8%、3%，长护险在促进机构专业化发展、提高老年人支付能力、培育照护市场等方面都产生了积极作用。要积极争取国家政策支持，尽快实现长护险制度在全市落地，满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度。

      建议5：在长期照护领域探索弹性退休制度

      目前北京市照护服务的人力资源不足与结构性矛盾并存。方案建议，要完善适合长期照护行业特点的职业发展体系，科学界定养老护理员和医疗照护人员的职业范围，调整优化职业标准体系。适当提高上门服务人员的待遇水平，在长期照护领域探索弹性退休制度，让更多的有能力、有意愿的潜在人员参与照护服务。

     此外，还应大力发展人工替代技术和智慧照护服务，通过人工智能赋能，推动养老服务的全链条改造，为养老事业发展开辟出更多空间和可能。

（点击阅读原文）

    20世纪80年代，随着我国经济体制改革推进，原有的单位福利服务逐渐转向社会，城市社区承担起越来越多的社会服务功能。民政部于1989年召开全国城市社区服务工作经验交流会议，提出在全国广泛开展社区服务工作。从1992年起，建立社区服务站被纳入国家计划委员会的年度计划。此后，由

【核心提要】过去20年来，我国的居家养老服务建设取得了一定成效，但也存在供给与需求匹配不足、“重设施轻服务”、需求识别不足与服务利用率低下、家庭责任相对弱化等问题。未来，需遵循以社区为基础和家庭中心原则发展具有中国特色的社区老年照顾服务，完善家庭照顾支持政策，建设社区生活共同体，建立社区协同共担机制，推动设施与服务协调发展，提升社区专业服务能力。

民政部门主推的社区服务业得到更快发展，养老服务成为社区服务业的重要内容。

     2000年，民政部等11部门联合发布《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充的发展方向”。2006年，全国老龄办、国家发改委等10部委联合制定《关于加快发展养老服务业的意见》，提出“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。

     经过20多年的实践探索，我国社会养老服务水平整体提高，基本形成由居家养老、社区服务和机构养老构成的养老服务体系。与此同时，居家、社区和机构养老服务协同发展成为养老服务体系建设的新共识。

     2019年，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，提出“推动居家、社区和机构养老融合发展”。同年，党的十九届四中全会提出了“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、

医养康养相结合的养老服务体系”的发展目标。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出实施积极应对人口老龄化国家战略，强调“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

     居家养老是养老服务体系中占比最大的部分。2007年上海提出“9073”养老模式，2008年北京提出“9064”养老格局，随后全国很多地方都将其作为发展养老服务体系的参照目标。所谓“9073”和“9064”是指，90%的老年人居家养老，7%或6%的老年人依托社区服务养老，3%或4%的老年人入住养老机构。然而，我国实际入住养老机构的老年人数量估算不足1%。

     有研究显示，目前我国真正发挥作用的仍然是家庭养老模式，能从家庭以外得到照料服务的老年人极少。2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，在需要照料的老年人中，95.6%老年人的主要照料者为家人，2.8%老年人的主要照料者为保姆和小时工等家政人员，这两个比例相加达到

　　“您现在能自己穿衣服吗？”“吃饭时可以正常用筷子夹菜吗？”“排尿需要人帮忙吗？”……一大早，中国人寿寿险长春分公司健康保险部的长护险评估员王奕欢就开始了失能等级评估工作，她问得非常仔细，这项工作要通过全面的了解对客户的失能程度进行分级，也是整个长护险制度运行的第一个环节。

　　为做好这项工作，中国人寿寿险吉林省分公司特别建立了一支20人的专业服务团队，其中15人为医学及护理方面的专业人员。服务团队按照长春市医保局要求，通过现场查体、询问护理人员对参保人状况全面评估打分。对于参保人身体状况差、情绪波动较大的还会采取以现场情况与查看监控视频相结合的方式评估。

　　“接到申请，我们会第一时间安排评估员到护理院为失能老人进行评估。”王奕欢介绍说，通过科学、公正的评估方式，保障失能人员享受待遇，确保照护基金合理使用。值得一提的是，在确保评估结果严谨科学的同时，中国人寿也在着力缩短评估

98.4%。可见，居家养老和社区养老服务对满足老年人照料刚需贡献很小。总体看，当前我国居家养老服务还处在发展的初级阶段，同时也是发展的关键时期。

     家庭养老是我国传统的赡养模式，在社会福利社会化的语境下，最初与社会养老相对应。家庭养老和社会养老的区分，主要根据养老在经济来源和服务来源上的差异。

     在推动社会养老服务发展初期，我国社会保障制度尚处于发展中，农村老年人和城市无就业老年人缺少养老金，针对农村社会保障制度还曾对“土地养老”的可行性展开讨论，因此经济来源就成为界定不同养老模式的核心指标。

    2009年和2011年，新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度先后出台，2014年国务院将二者合并，在全国范围内建立起城乡居民基本养老保险制度，初步建成覆盖城乡全体居民的社

会保障网络。由于有了最基本的兜底保障，加上人口老龄化的高龄化发展趋势，对于养老问题的关注重点逐渐由经济来源扩展到长期照护。

     作为一个政策性术语，居家养老的关注点从早期强调“居住在家中”，逐步转向社区服务和社会化服务。在一般的政策话语中，居家养老通常被解释为家庭养老加上社会保障和社会服务。这个界定涉及居住地点、经济来源、服务来源等多个维度，不同维度又涉及多元责任主体，在不同场景和语境下有不同指涉，在实际使用中容易引起混淆。

     从字义上分析，家庭养老是指家庭成员对老年人进行全面支持和照顾，而居家养老是指住在自己家里度过晚年生活。显然，如果只是强调居住地点，提出“居家养老”并无意义。这种养老方式古已有之，而且一直是主流的养老模式，并无新奇之处。在推进社会养老服务体系建设的语境下，此概念的完整表述应是“居家养老服务”，是指为居家老人及家庭照顾者提供社会服务，以使老年人更好地在家里生活并得到所需要的照顾。这类服务通常在社区层面组

织和实施，所以也称为“社区居家养老服务”或“居家社区养老服务”。

     居家养老服务的责任主体并不局限于社区层面。事实上，居家养老把传统家庭养老责任由家庭成员延伸到整个社会。家庭照顾和社会照顾反映着不同的社会关系和责任关系。家庭照顾源自血缘和姻缘的联结，出于以家庭伦理为基础的道德责任和法律义务；而社会照顾则是由政府、市场、社会等多元主体提供的社会化服务，遵循法律规定的公民权利和市场原则。在老龄社会背景下，政府、市场、社会和家庭都是养老服务的责任主体。

     从居家养老服务的推进历程和政策演进看，居家养老是在实践中逐渐形成的应用性概念。

    2008年，全国老龄办、国家发改委等10部委联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确规定了推行居家养老服务的工作任务和保障措施，并将居家养老界定为：政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形

式。

     2011年出台的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》对“社会养老服务体系”的内涵给出较全面的界定。该规划提出建设“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系，并对社会养老服务体系的三个组成部分的功能分别进行了解析。按照该规划，居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式；社区养老服务兼具社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务；机构养老服务以设施建设为重点，养老服务设施建设包括

     老年养护机构和其他类型的养老机构，前者主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，后者为不同类型的老年人提供集中照料等服务。上述政策规定勾画出我国养老服务体系的基本轮廓，自发布后始终指导并影响着全国养老服务体系的建设和发展。但如前所述，我国部分需要照料的居家老人还

缺乏居家养老和社区养老服务的有效支持。

      本文认为，居家养老服务是指为居住在家的老年人提供帮助的一种社会服务模式，其实质是在社区照顾老年人，核心是为居家老人和家庭照顾者提供所需要的各种专业服务。发展居家养老服务应遵循两项基本原则：一是家庭中心，二是以社区为基础。“家庭中心”是指，居家养老服务的专项政策，以及各类公共政策都需建立家庭视角，完善家庭养老支持政策，帮助人们实现在家安享晚年的目标。“社区”是社会学的基本概念，指在一定区域内的生活共同体，其要素包括地域、人群及其共同接受的价值观。“以社区为基础”是指，建设有共同价值归属的社区生活共同体，并在其中为老年人提供包括上门服务在内的专业照顾服务。

      社区是提供居家养老服务的主要枢纽和平台，但服务来源并不局限于社区，如各地根据实际情况设立在街乡和区县市等层级的专业服务机构和智慧养老平台，如果能够辐射和调度区域内的服务资源为居家老人提供服务，可以是更加高效合理的布局

配置。

      这个意义上的居家养老服务，实际上已与以往所说的社区养老服务融为一体，共同构成了在社区层面为居家老人提供各种专业服务的模式也可称之为社区老年照顾。

     三、居家养老服务实践中存在的问题

     过去20多年来，我国的居家养老服务建设取得了一定成效，但也存在一些问题，包括以下方面：

       第一，供给与需求匹配不足。

     我国社区居家养老服务普遍存在供需不平衡问题，一方面老年人服务需求未得到充分满足，另一方面对居家养老服务的利用率较低。原因之一在于养老服务工作中的供给导向，具体体现在按照政策对象确定优先服务群体和制定实施办法，一定程度上缺乏以重要需求为出发点提供服务的环节。

     造成这一现象的主要原因是养老服务的保障水平不高，难以应对以解“难”为目标的失能失智老年人照护问题。在资源总量有限和专业服务不足的条件

下，在面对经济困难等政策优先服务老年人的多种需求时，大部分社区仅能提供专业性不强的初级服务。

      因此，大量社区日间照料中心、农村互助幸福院等服务设施，实际上成为健康状况良好老年人的文化娱乐活动场所，而缺乏动力发展满足失能失智老年人照护刚需的相关服务。

      第二，“重设施轻服务”的现象。

      我国养老服务体系建设自上而下推动，少数地区注重服务绩效与产出，倾向于将资金投入到有形的硬件设施建设上，而较少投入到服务上。由此形成了重机构轻居家、重设施轻服务的惯性，导致机构设施建了不少，但实际所起作用有限。

      在政策推动下，各地积极兴建居家养老服务设施，包括建设城乡社区日间照料中心、老年活动中心、农村互助老人幸福院等养老服务设施，以及扩建服务站点、构建信息平台等。与此同时，虽然设施建设提高了我国社区居家养老服务的硬件水平，但由于尚未明确社区养老服务设施为公共服务设

施，设施短缺目前仍然是制约我国居家养老服务发展的重要因素之一。

      在业绩考核上，养老服务工作更多以设施建设数量及覆盖率为考核标准，较为缺少服务方面的考核。很多地方为达到考核要求进行设施建设，却缺乏能力提供相应服务，甚至造成资源浪费现象。

      第三，需求识别不足与服务利用率低下。

     我国社区居家养老服务发展缓慢的另一个重要原因在于，未能正确识别老年人的真实需求和有效需求。各级政府在开展居家养老服务时，对于老年人需求的识别和判断并不完全来自老年人及家庭自身，由此有时得到的服务需求有可能是一种“虚假需求”。

      有学者认为，当前的养老服务缺少基于老年人自身需求导向的政策考量和制度安排。也因此，出现老年人对居家养老服务的性质和内容不了解、老年人对居家养老服务的需求不大等现象。这种现象在农村更加突出，表现为老年人对居家养老服务总体需求较低。未能识别老年人及其家庭的真实需

求，也就难以提供真正契合老年人及家庭最迫切需要的服务。

      我国的养老服务体系仍具有一定的行政化特征，带来了政府责任扩大以及对家庭的优势和潜能的忽视。社区居家养老服务中“重社区、轻家庭”的认识误区，反映在老年人需求判定上，往往将“养老需求”等同于“服务需求”，即认为养老服务要囊括老年期生活的所有内容。

      目前我国养老服务的内涵和外延已远大于国际社会通行的养老服务，这是养老服务所难以负担的。政府需厘清自身在养老服务中的责任边界，并认识到影响其职责发挥的制约因素。

      从目前我国的实际情况看，一定时期内制约政府职责发挥的主要因素有两大类。一类是技术性因素，主要由当前阶段经济社会发展水平所决定，包括设施建设、财政投入及专业人员配置等方面的局限性。另一类是文化性因素，主要由社会文化传统所决定，如中国家庭的特征及社会支持的特点等

。老年人愿意接受生活服务和健康服务，但心理和精神方面的需要满足仍然主要来自家庭。社区居家养老服务所提供的精神慰藉和关怀服务能起到的作用较为有限。

     四、发展以社区为基础的老年照顾服务（节选）

    家庭是社会的基本单元，而社区既是家庭的聚集，也是家庭的延伸。2021年11月发布的《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，提出了“推动老龄工作重心下移、资源下沉，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集”的工作原则。社区作为社会治理的基本单元，承载着老龄事业发展和养老服务体系建设的基础工作。

     2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，提出建设基本养老服务体系要坚持基础性、普惠性、共担性、系统性四项原则。当前我国养老服务体系建设已从补缺型进入到适度普惠型的新阶段，

    未来我国的养老服务将围绕满足全体老年人及其

家庭的基本需要展开。为推动中国式养老服务体系高质量发展，应遵循社区为基础和家庭中心原则，坚持需求导向，动员社会广泛参与，发展具有中国特色的社区老年照顾服务模式。

     家庭照顾是我国的传统和优势，完善家庭照顾支持政策是老年人及其照顾者的迫切需求。针对失能失智老年人的照护类服务是居家养老服务的核心内容，也是家庭照顾的最大难题。

    以北京市为例，由于90%以上的重度失能失智老年人选择居家养老，市政府已将失能失智老年人的居家养老问题作为今后养老工作的重点任务。应制定以巩固和提高家庭照顾能力为目标的政策体系。

    一是经济支持。加快建立长期护理保险制度，完善社会福利和社会救助制度，帮助经济困难的失能失智老年人家庭获得必要的服务补贴和护理补贴。

   二是住宅和社区的适老化改造。对老年人居室进行适老化改造，安装紧急呼叫报警系统和安全监控设施；对社区环境进行适老化改造，包括修建无障

碍通道、完备夜间照明设施、健全活动场所应急设备等。

      三是推广家庭养老床位。通过社区枢纽将养老院的护理资源延伸到老年人家里，社区养老服务机构为失能失智老年人提供上门助餐、助洁等专业服务。

      四是激活社区照护资源。社区托老所和日间照料中心等机构真正发挥协助照顾失能失智老年人的作用，提供短期托管、陪同就医、紧急援助等服务。

      五是开展社区医疗卫生服务。通过开展家庭病床、上门巡诊等医疗服务，为患病老人提供必要的用药指导、康复护理、安宁疗护等医疗支持。

       六是支持家庭照料者。为家庭照料者提供护理津贴、护理假期、喘息服务、心理疏导、照护技能培训等支持性服务。服务项目。

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